資源型缺水城市退耕還水政策運行及優化
——基于烏魯木齊縣“壓糧節水”生態補償機制調查

孫琦　吳正平　胡洪波　張惠

（新疆農業大學，烏魯木齊　830052）

資源型缺水城市退耕還水政策運行及優化
——基于烏魯木齊縣“壓糧節水”生態補償機制調查

孫琦吳正平胡洪波張惠

（新疆農業大學，烏魯木齊830052）

內容提要：生態補償是實現人與自然和諧發展的重要途徑，生態補償機制是保障自然資源可持續利用的關鍵手段。本文通過對新疆烏魯木齊縣“壓糧節水”生態補償機制進行調查研究，試圖找出其存在的關鍵問題，提出建立“經濟、社會、生態”三位一體的保障模式，并對現有的補償政策體系進行優化，為資源型缺水城市的生態補償提供了一定的借鑒與參考。

資源型缺水退耕還水壓糧節水生態補償

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度”的要求，已成為當前區域間生態補償的重要原則。作為解決經濟社會發展中人與人、人與自然之間矛盾的基本方式，我國生態補償機制目前主要以政府為主導，在制定和實施相關政策的過程中，往往加重了政府負擔，在一定程度上減少了公民參與，忽視了補償主體的積極性和受償主體的需求。因此，以政府服務為導向，以資源價值為依據，推進生態補償機制的市場化、法制化和規范化進程成為相關研究和實踐的趨勢。

烏魯木齊市是天山北坡經濟帶的重要城市和絲綢之路經濟帶的核心城市。長期以來，水資源是制約烏魯木齊城市發展的主要因素。烏魯木齊市常年年均降水量僅為350mm左右，屬中溫帶半干旱大陸性氣候。按照2014年烏魯木齊市水資源總量11.3億m3，用水人口307.7萬人計算［1］，烏魯木齊市人均占有水資源量約為367m3，不足全國人均水資源量2055.7m3的五分之一，屬于典型的資源型缺水城市。多年以來，農業用水占烏魯木齊市總用水量的一半以上，但投入與產出比例卻不相協調，以2015年為例，烏魯木齊（含兵團十二師）全年用水總量10.91億m3，其中農業用水6.29億m3，占總用水量的57.65%，且多年以來烏魯木齊市第一產業產值的貢獻率僅為國民生產總值的1.3%左右［2］。因此，調整農業種植結構，進一步優化三次產業用水比例成為了提高烏魯木齊市水資源供給的關鍵。

為改善城市用水緊張局面，烏魯木齊市在其主要水源地實施了“壓糧節水”生態補償機制，在烏魯木齊河上游灌溉區開展休耕工作，給予休耕農戶一定補償，進而保障下游城市的生產生活用水。通過對“壓糧節水”生態補償機制的調查與研究，提出對壓糧區農戶進行經濟補償、政策支持，探討對壓糧區土地進行生態恢復和再利用的可行性，對于水源地地區的民生和生態均具有重要的現實意義，以期為其他地區的生態補償機制提供有益的參考。

二、國內外生態補償機制經驗

（一）相關理論回顧

雖然關于生態補償的概念一直以來沒有統一的標準，但隨著生態補償機制理論研究與實踐的深入，生態補償的概念也在不斷地被泛化，生態補償包括：對資源環境的破壞者收費，對環境保護者一定補償；對資源開發者框定某些責任義務，要求受益者支付一定費用等措施［3］。其最終結果都是將生態環境外部性內化，使經濟發展、各主體利益保障與生態保護有機統一。

生態補償涉及到公共物品理論、外部性理論和資源價值等理論。公共物品的兩大特性即使用上的非競爭性和消費上的非排他性，這兩大特性往往會產生“公地悲劇”和“搭便車”的現象。外部性理論則解釋了人類行為相互影響與作用的后果，外部性的兩種表現即外部經濟與外部不經濟的行為都表現出資源的使用與分配中產生了不合理現象，要使得個人與社會的成本利益達到平衡，就需要一定的補償，即對產生正外部性的行為進行鼓勵并補償，對產生負外部性的行為進行制止與懲罰，從而達到社會成本與利益的平衡［4］。20世紀60年代，John Krutila提出了自然資源價值與功能的概念，為自然資源服務的計量與評價提供了基礎［5］，自然資源的價值主要體現在資源環境自身的稀缺價值、可持續性價值和對人類的使用價值之中。卡爾多—希克斯效率（Kaldor-Hicks efficiency），也是生態補償的基礎理論之一［6］。與帕累托效率不同的是，該理論認為如果存在一種使一個人的境況變好的制度安排，而他所獲得利益能補償這種制度給其他人帶來的損失時，那么整體的效益有所變好，從而社會福利也會提高，這比帕累托改進的范圍更為廣泛，因此國內外生態補償往往以這種思路開展工作。

（二）國內外相關實踐

綜觀國內外生態補償機制實踐，國外生態補償工作起步較早也相對成熟，尤其是在市場主導的生態補償機制方面有許多成熟經驗值得我們學習。具有代表性的案例有美國自1986年起開始實施的“保護性儲備計劃”（Conservation reserve program，CRP）和二十世紀九十年代以后德國與捷克共同對易北河的治理工程［7］。二者均以自然資源的價值為基礎，強調自然資源對人類的使用價值，并以使用效用為中心來制定實施方案與補償標準，從人與自然兩個維度出發，為生態的可持續利用奠定了長效基礎。

值得注意的是，二十世紀九十年代，美國加利福尼亞州因連年干旱而出現城市用水配額減少、農業用水供給能力不足等問題。在此情況下，該州水資源局組織成立了“水銀行”，即政府以中介的身份對水資源的買賣、談判進行制度設計和契約監督，進而實現水資源的市場化配置，有效緩解了當地水資源短缺局面［8］。通過“水銀行”，水資源出售人可以通過農業休耕等方式，將休耕灌溉結余的水進行出售，既調動了用水主體節水的積極性，同時也保障了該地區的用水安全。加州通過成立水銀行的方式將退耕休耕結余的水資源以市場化的方式出售，充分考慮了水資源供給雙方的利益，當地政府僅扮演引導者和監督者的角色，這種以市場為主導的生態補償模式，為我國流域生態補償機制的市場化運作提供了市場化的思路。

我國開始自主性的生態補償探索起始于上世紀90年代，主要集中在森林與自然保護區補償、流域間生態補償、區域（橫向）生態補償、礦產資源生態補償等領域，近年來，流域間的生態補償機制也有一定的機制創新。

2001年，浙江省東陽市與義烏市簽訂了協議，以市場交易為基礎，將東陽市境內橫綿水庫的約5.0×100 m3水的永久使用權以2億元人民幣出售給義烏市，義烏市同時支付一定的水資源綜合管理費用（水源費、工程運行維護費、折舊費、環保費、稅收等），從而在兩地建立起了“水權交易”的制度，從而以市場交易的方式解決了義烏市水資源緊缺的問題［9］。

2001年起，北京市政府與河北省赤城等縣共同開展“退稻還旱”工程，建立起了發展導向型生態補償機制［10］。該補償機制規定相關市縣停止耕種耗水量大的水稻等農作物，同時允許休耕土地適當改種耗水量少的農作物。從而為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，同時作為受益方的北京市需向休耕地域做出一定的補償。通過“退稻還旱”補償機制，一方面上游農戶通過休耕得到一定的補償資金，另一方面也為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，為首都經濟社會發展提供了資源保障。

三、“壓糧節水”生態補償機制實施概況

烏魯木齊河水系是天山北麓最大的水系，也是烏魯木齊市工業與生活用水的主要源地。烏魯木齊河發源于烏魯木齊市的唯一市轄縣——烏魯木齊縣。該縣位于烏魯木齊市南部，境內有天山冰川和永久性積雪面積164平方公里，固定儲量73.9億m3，水資源相對豐富，水質也相對較好。

為緩解烏魯木齊城市用水壓力，增加可利用水資源總量，自2011年起，在該市水源上游地區的烏魯木齊縣實行“壓糧節水”生態補償機制。在此區域內進行調整農作物種植結構，減壓用水量大、生產效益低的農作物種植面積，通過休耕的方式節約農業用水以供下游烏魯木齊城區的生產和生活。作為補償，該政策規定對能按要求進行休耕、調整種植結構的農戶，按照“收入不減少的原則”給予合理的財政補貼和相關的技術與政策支持，以達到地區間平衡發展。

烏魯木齊縣壓糧節水實施區域為烏河南郊灌區（大西溝灌區、青年渠灌區、黃草梁子干渠灌區），該區域內擁有耕地12萬畝，主要涉及板房溝鄉、永豐鄉、薩爾達坂鄉。截止2015年4月，烏魯木縣壓糧節水面積總計57490畝，預計可節水3000萬m3，為烏魯木齊的生產與生活提供了水源保障。“壓糧節水”生態補償機制歷年實施情況詳見表1。

四、“壓糧節水”生態補償機制運行問題

“壓糧節水”生態補償機制作為重要的水源地保護和節水工程，有力地保障了自治區首府實現跨越式發展的進程。但通過實地調查研究發現，該機制仍存在一定的問題亟需解決，補償機制仍需完善。

（一）補償途徑單一

從補償主體分析，目前的壓糧節水政策補償主要以烏魯木齊市縣兩級政府的財政補貼與轉移支付為主，市場與普通公眾的參與度不高。政府部門在該生態補償機制中扮演的是政策制定者和工作實施者的角色，政府既掌舵又劃槳，且多以行政手段為主，無疑增加了各級政府部門的工作量和負擔。在實施過程中，尚未有市場化的運行機制參與其中。

從受償主體分析，一方面休耕農戶較為擔心從事其他行業后，自身文化程度及工作技能難以適應行業要求，且由于休耕農戶及勞動力年齡普遍偏高，競爭能力相對較弱；另一方面調整農業種植結構后的農戶則擔心種植低耗水的經濟作物之后是否有較好的銷路和市場，因此除了資金補償之外，還缺乏一定市場引導和再就業能力培訓，對于農戶職業技能培訓、農產品市場引導均需要有關部門出臺相應的政策或開展相關工作。

表1　“壓糧節水”生態補償機制歷年實施情況表

（二）補償依據欠妥

“壓糧節水”總的資金補償標準，目前主要通過測算節水量來進行補償，按照節水量1元/m3元（市縣兩地政府協商之后，按照當年低于烏魯木齊市工業用水價格定價）的標準來補償。但由于烏魯木齊縣是烏魯木齊城市的主要水源地，不僅需要為下游市區提供大量的生活與工業用水，更需要保證水源的質量，因此僅按節水量補償的方式還不盡合理，水源地保護工程的費用和水源地污染源遷移工程也應計入補償之中，對于該部分成本的補償還存在一定的資金缺口。

在實際補償發放中，鄉（鎮）一級政府把上述補償資金分攤入休耕土地面積中，按照每戶480元/畝進行補償。該補償標準雖然易于發放，并且也考慮到當地耕種作物的收入，但卻忽視了農民依靠土地生態系統的總體收入，例如莊稼收割后，草料可以喂養牲畜，由此產生的有機肥料可以繼續供養耕地或者出售，而草料、牲畜及有機肥料等其他農業收入在該補償標準中未有涉及。

更為重要的是，“壓糧節水”的貨幣補償方式按照480/畝的方式進行補償，同時也忽視土地所承載的人口因素。1999年第二輪土地承包耕地每戶按照7畝/人進行土地承包和劃分，按照土地產權30年不變的規定，自第二輪土地承包以來，每戶人口流動和人員總量均發生變化，但每戶擁有的土地總量未發生變化。以至于每戶得到補償有所差異，因而存在著政策性返貧的問題。此外，在“壓糧節水”的主要區域中，永豐鄉人口多而土地較少，相對的板房溝鄉土地多而人口少，因此兩地的補償實際分攤至個人手中時會發生較大的差異。僅以土地面積作為單位劃分補償忽視了土地的承載主體，忽視了每戶所擁有土地承載的人口數量，間接的影響到了農民的生計問題，以戶為單位實際發放至農（牧）民手中的補償差異明顯。

（三）資金發放缺乏監督機制

“壓糧節水”實施初期補償以村為單位將資金下放至村委會，相較于直接補償的方式，間接補償的方式無疑會增加資金在發放過程中的風險與時間，增加補償的交易成本。

自2013年以來，補償資金直接發入戶主的賬戶中，但是每年分兩批發放（每次發放總金額的一半），當地的農戶反映資金補償周期較長，對于生計的維持較為困難。河北地區的“退稻還旱”政策在資金補貼發放過程中，就曾出現村委干部私分補償費的事例，這不得不讓人思考間接補償所帶來的問題。同時，對于資金發放的監督沒有指明具體的監督主體，缺乏第三方的審計及監督部門，僅依靠在村中進行張榜公示，忽視了從資金發放源頭到村委會終端的監督。

（四）配套機制跟進緩慢

現行補償機制雖然強調了適時開展農業種植和節水灌溉（滴灌）培訓，但補償的重心放在了貨幣補償，使得農民只關注眼前經濟利益，忽視了政策所帶來的長遠效益。目前該機制對農業技術培訓、節水灌溉技術僅做了簡要引導，并未確定具體政策與周期性時間表，經濟補償以外的補償方式相對還不健全。在調研中發現，盡管休耕區已有對農戶關于計算機、烹飪、月嫂等方面的再就業技能培訓，在實際落實中，未充分顧及農（牧）民的忙閑時間，另一方面關于農戶需要的技能培訓的溝通環節尚待改善。

（五）休耕土地生態問題突出

關于“壓糧節水”后的土地用途，當前主要有兩種方式，一種是在原有土地調整種植結構，另一種方式則進行直接休耕，該部分耕地面積占有比例大，土地撂荒問題較為突出，由此而衍生出的生態問題也較為嚴重。休耕土地如果長時間閑置，土壤易被侵蝕，容易出現土質肥力下降，傳統流域灌溉區的肥沃耕地容易因行政命令的方式而失去原有的生產能力。以板房溝鄉為例，當地有相當一部分土地在休耕后直接裸露，長出了雜草、駱駝刺，而政策制定部門對于該部分耕地的后續發開與利用尚未進行規劃，也未制定短期的解決方案，因此相關部門在休耕土地生態問題上應盡早予以關注。

五、政策建議與結論

基于制度層面認識，“壓糧節水”首先是一項補償制度，對于其完善應從制度體系著手；其次，“壓糧節水”是一項以政府為主導的公共政策，直接受益方是烏魯木齊市區的用水主體，水源地上游的農（牧）民應得到適當補償；第三，“壓糧節水”涉及到農業用水與城市用水的流轉，涉及到了市縣間的水權交易。因此對“壓糧節水”的優化應圍繞這三點本質問題予以解決。

（一）明確補償原則，鞏固機制運行

“壓糧節水”生態補償機制作為流域間與橫向生態補償的機制創新，涉及到水權交易與區域協調發展等相關問題，存在著一定的特殊性，城市對于農村、農業、水資源的補償應遵循適當的原則進行資源分配。

1.科學性原則。在制定生態補償資金的標準時，相關部門可在有條件的地方，針對不同作物的特點與生長習性，因地制宜地開展專項調查工作，補償應參照不同糧食作物和經濟作物的收入，從宏觀上制定總的補償標準。

2.公平性原則。貨幣補償標準的制定不應使得農民收入較休耕前或者改種其他作物前有所降低，充分考慮到休耕前土地各生產資料的總體收入，應將人口因素包含在補償依據之中，保證補償資金的公平性。

3.多措并舉原則。生態補償機制應該是一項綜合性的保障機制，應建立公共部門與社會共同參與的生態補償政策體系，提高補償機制的參與度和滿意度，完善公眾監督。

（二）增加補償途徑，強化社會保障

目前，“壓糧節水”的補償途徑主要依靠政府的財政補貼與橫向轉移支付，參與主體較為單一，資金來源和總量也相對較少。因此，“壓糧節水”生態補償政策的補償途徑應根據補償主客體的相關特點，從烏魯木齊市整體經濟社會發展水平與烏魯木齊河上游農村與農業的實際出發。結合國內外相關水權交易、橫向生態補償與流域生態補償的實證分析，“壓糧節水”補償途徑應包括政府服務、市場探索與社會參與這三種基本方式。

1.政府服務。烏魯木齊市縣兩地政府應充分樹立服務型政府理念，以市級政府部門為中心，以點帶面輻射基層各級行政機構與基層群眾組織，對“壓糧節水”生態補償政策進行宣傳、引導，確定補償范圍與目標，貫徹執行試點工作，科學制定補償標準。關于補償來源，可以由財政支出為主要手段，市縣按照相應的比例進行配額撥付，并對該項工作進行內部審計與監督。

2.市場化探索。探索農業節水量的市場化配給模式，降低交易成本。對分配給下游城市的生產生活用水，相關部門應探尋消費者的支付意愿，向其索取適當的費用。例如從水費中直接劃分一定費用開始試點，逐步進行市場化補償的探索，使得水資源稀缺性得以體現，保障上下游雙方在市場分配的共贏局面。在此過程中，應建立和健全節水基金作為“壓糧節水”工程各項基礎設施建設和相關技術支持的費用，從而保障補償機制的順利運行。

3.社會參與。主要針對“壓糧節水”生態補償政策的利益相關者，激發上下游主體間的共同節水意識，從根本上驅動各行業與居民生活的節水行為，調動壓糧區農戶與下游用水者節水的積極性。在加強政策宣傳的同時，還應建立合理的第三方監督體系，允許第三部門擁有一部分剩余索取權，防止出現機會主義行為，從而保障公共政策的公平與效率，實現“金山銀山”與“綠水青山”雙贏的發展模式。

（三）提高補償標準，夯實經濟保障

在補償標準的制定時，要尊重流域上下游用水主體的利益需求，需將上游保護水源的直接投入和機會成本考慮在補償中。目前“壓糧節水”總的補償標準根據節水量的多少進行測算，在一定程度上忽視了成本與消費者意愿的因素，應在現有補償基礎上，適當加大對農戶意愿的調查和對壓糧區農戶原有農作物種植的成本核算。

在烏魯木齊市這類資源型缺水城市，相關用水主體對于水資源的效用評價較高，因而對消費者剩余留有一定的空間。對于公眾補償意愿較高而實際補償未能體現的這部分支付意愿，政府部門應在中間起到紐帶作用，建立公眾參與機制，探索水資源交易市場化路徑，積極拓寬籌資渠道，從而提高補償標準，使這部分補償意愿予以體現。

（四）完善配套補償，優化機制保障

根據烏魯木齊縣的自身情況，對于農戶最關心的生計問題，結合市縣兩地發展實際，除了“壓糧節水”生態補償機制的補償方式出經濟補償（貨幣補償）之外，還應形成明確的政策補償和技術補償機制，完善農（牧）民與政府的溝通機制。

經濟補償以政府信用作為擔保，依托一定的行政與財政手段，實施較為規范和迅速，農民普遍愿意接受。建議市縣兩級財政，利用信息化與網絡化的手段，直接將補償費用分配給壓糧區農戶，一方面縮短補助發放時間，同時可以有效防止機會主義行為的產生。

政策補償主要針對因休耕而就近從事其他行業的農民，鼓勵其投身于近郊旅游業，農業休閑旅游及觀光農業，并對這部分人員在稅收、基礎設施建設、整體規劃方面予以適當的政策支持。給予農民相對寬松發展空間，鼓勵與引導農業剩余勞動力的轉移，并抓住烏魯木齊縣旅游業蓬勃發展的契機，改善農村貧困與基礎設施薄弱的局面，利用新農村建設的機遇，培養和帶動一批旅游業致富能手；針對因休耕而外出謀生的農戶，建議有相關部門設立休耕區域農戶再就業的綠色通道，應在就業崗位方面提供信息幫助，引導農民精準捕捉就業信息，提高再就業效率，同時對進城就業的農民提供住房、子女就近入學等政策幫扶。

技術補償主要針對調整種植結構，改種低耗水的農戶。主要依托市縣級各農經站、農業推廣中心，對于水土保持、農業蓄水灌溉、設施農業及觀光農業相關技術規程進行指導，并對作物后續培養進行長期和周期性的培訓。根據農業的種植的作息時間，制定合理的培訓計劃，確定具體培訓時間，分批次分專業地對壓糧區農戶進行宣傳培訓。利用城市在農業科技、農業推廣和節水技術領域的相關優勢，帶動城市水源上游地區農業產業發展與轉型。

在與農（牧）民溝通與訪問期間了解到，農（牧）民較為關心的關于“壓糧節水”的溝通機制尚未形成，信息公開不全面，因此農（牧）民的需求與政府服務供給之間往往會產生一定的矛盾，損失了一定的會計成本和機會成本。關于農（牧）民需求的溝通機制需要在“村（小組）—鄉（鎮）—縣”三級形成完整的交流體系，不應僅僅局限于村民大會，如定期開展座談會，政府部門應適時收集農戶輿情，邀請村民代表與公共部門溝通和交流，了解群眾的切實需要。

（五）土地科學休耕，完善生態保障

關于“壓糧節水”休耕后的土地用途，除了一部分改種耗水較低的蔬菜及其他農業經濟作物外，直接休耕土地的生態問題較為嚴重。直接休耕閑置的土地包括土壤肥力差、在休耕前已長期裸露的耕地，也包括烏魯木齊河流域灌溉區的優質水澆地。對于這兩部分的土地生態問題及后續的開發利用，需要相關部門制定出詳實的解決方案。

關于休耕土地的生態，尤其撂荒帶來的耕地衍生問題，相關部門可以從以下幾方面予以考慮。一方面對于休耕土地進行全面調查評估，規定土地休耕期限，依照土地質量結合當地氣候、人口、經濟等因素對休耕進行適時生態恢復和改善；另一方面對于土地肥力弱、利用價值不高的土地適時探索商業化運轉，提高當地人民的生活水平；對于土地產量高，優質的耕地相關部門應以村（小組）為單位，適時開展土地翻耕工作，防止土地沙化和退化，以期在未來引進低耗水和高效能的農業耕作系統，提高耕地生態和環境的可持續性。

“壓糧節水”生態補償機制是近年來水資源缺乏城市在城市發展與生態補償領域的創新，也是水權交易與資源管理市場化的一項前沿實踐。在未來生態補償機制研究與實踐中，應根據不同地域的發展實際，探索和建立因地制宜的生態補償機制，以實現經濟社會的可持續發展。

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【責任編輯陸成林】

F812.0

A

1672-9544（2016）09-0074-06

2016-04-27

孫琦，公共管理碩士研究生，研究方向為區域發展與規劃管理；吳正平，管理學院副教授，研究方向為區域經濟與低碳發展；胡洪波，管理學院2014級在讀碩士研究生；張惠，管理學院2015級在讀碩士研究生。

烏魯木齊縣生態補償機制項目（GH2013-010）；新疆維吾爾自治區研究生科研創新項目（XJGRI2015-096），項目名稱：烏魯木齊縣“壓糧節水”生態補償機制研究。