公私伙伴關系運用于基礎設施領域的研究綜述

胡文　田勇超　陳紅紅

【摘要】當前我國城市和農村的基礎設施建設正在如火如荼的進行，而公私伙伴關系（PPP）為其融資建設提供了解決路徑。近年來廣泛的文獻綜述對基礎設施領域公私伙伴關系的內涵、面臨的挑戰和建議措施做了分析研究，將為我國在基礎設施領域進一步運用公私伙伴關系開辟新的方向。

【關鍵詞】基礎設施；公私伙伴關系；綜述

20世紀70年代以來，西方國家“新公共管理運動”的興起和發展，顯著特征在于將市場機制引入政治領域，而在基礎設施領域的做法就是打破傳統的束縛，加強與私人部門的合作，使其直接參與到公共部門事業中，簡而言之稱為公私伙伴關系，即PPP。

一、基礎設施領域的公私伙伴關系概述

1、公私伙伴關系的內涵

縱觀國內外的研究，關于公私伙伴關系的起源，《經濟研究參考》中認為是從民營部門參與修路開始的：英文中最早的公路之所以被稱為turn pike，是因為出于安全考慮，在路段上設置可移動的路障，在戰時減緩騎兵襲擊速度。17世紀稅務機構開始實行公路收費政策，turn pike用來阻擋過往車輛，收取過路費后再放行。當時人們沒有明確提出PPP的概念或理論，實際生活中出現“公”與“私”，由此PPP起源于收費公路。屈哲在《基礎設施領域公私合作制問題研究》中論述公私合作制的起源時，提及英國財政大臣拉蒙特在《1992年秋季聲明》提出PFI（Private Financial Initiative）模式，宣告現代公私合作制的誕生。后來美國提出以PPP作為PFI專有名詞，隨后PPP概念沿用至今。

廣義上，相關機構關于術語PPP的內涵如下：（1）聯合國培訓研究院認為PPP是為滿足公共產品需要而建立的公共和私人倡導者之間的合作關系；也是為滿足公共產品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。（2）歐盟委員會：PPP指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，提供傳統由公共部門提供的公共項目或服務。（3）美國PPP國家委員會：PPP是介于外包和私有化之間并結合兩者特點的公共產品提供方式，充分利用私人資源進行建設、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

2、公私伙伴關系在基礎設施領域的內涵

基礎設施在一定程度上屬于準公共物品，某些帶有消費的競爭性（比如不收費的公路），某些帶有受益的排他性（比如收費的公園），同時某些公用事業還帶有自然壟斷的特征，因此引進私人部門資金，拓寬融資渠道，營造良好的競爭環境。

公私伙伴關系起源于基本設施領域，早期是一種融資工具，后被逐漸發展成一種管理模式亦或是合同伙伴關系，廣泛運用于城市軌道交通、水務、通信，同時也推廣到其他諸如公共衛生、教育改革等方面。

二、公私伙伴關系需處理的幾個問題

1、各參與方的角色

程瑤論述了PPP模式參與方的責任和義務：（1）政府：PPP項目發起人，通常給予政策支持或貸款擔保。（2）特別目的公司：政府部門和私人部門為確保項目的開發、運營等建立的。（3）銀行和金融機構：為PPP項目提供資金支持以及信用保證。（4）用戶：包括社會大眾和政府，項目收益主要來自用戶的付費。

蘇丕娟認為PPP項目中政府的角色與普通公共項目中的角色存在明顯的區別：監管者——通過監督項目工程質量及運營服務，保障公共利益；支持者——通過建立公開公平的法律和投資環境吸引私營部門。私人部門角色定位為：項目權利的代理人——根據合約安排，代理政府行使某些權利；項目建設的風險承擔者——履行合約義務，達到規定的質量標準；公共部門的合作者——發揮雙方的優勢，高效完成基礎設施建設。

2、規制

政府規制也稱監管（regulation），市場失靈是政府監管的直接原因。通過價格規制，避免企業制定較高的壟斷價格，優化社會資源配置；通過社會規制，制約壟斷企業的不正當競爭行為，規范市場競爭秩序，保護消費者利益。

E.S.薩瓦斯則提出基礎設施領域吸引民營資本最大的障礙在于規制環境和態度，必須建立一個公開、透明、連續的規制體系。近年較突出的問題就是規制者會被特殊利益群體“俘獲”。

3、風險

E.S.薩瓦斯提及運用公私伙伴關系存在大致三類風險：商業風險、財政風險、政治風險。其中商業風險有成本超出風險、經營風險等；財政風險有債務償付風險、匯率風險等；政治風險有價格規制風險、充公風險等。馬威在《我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析》中指出PPP模式的風險具有階段性、受政府的影響大等特征，因此根據風險產生的主體不同，分為國家層面、項目層面風險以及不可抗力風險。

三、公私伙伴關系的運用

1、營造良好的法律環境

我國關于民營資本介入基礎設施領域的法律法規，存在一定程度上的空白，比如沒有通過法律規定PPP模式可以介入基礎設施的領域，因此完善有關的法律法規，明確基礎設施建設中私人部門參與的程度、領域，同時為私人部門的進入和退出機制提供法律保障，從而使該模式在實踐中具有可操作性和適用性。

2、正確的定位政府角色

政府應該由過去的主導角色變成項目的監督者、合作者，制定完善的監督管理體系，促進國內外私人資本參與到本國基礎設施建設中；具體為確認社會對基礎設施建設的需求，作出計劃；履行合同任務；為確保公共利益對價格實施規制；設立績效評價標準并監督績效等。

3、確立合理的補償和風險分擔機制

合理的補償和分擔機制的建立首先需要確定政府和私人部門在PPP項目中的投資比例，關于補償機制的確立，需考慮當時的社會和經濟環境，并結合項目的具體情況，確定政府在何種情況下對私人部門進行補償，何種情況下共享收益。對于如何減少或避免風險，可通過私人部門先進的技術手段和高效經營來降低風險，而不是靠公共部門轉移風險。

四、結論

為開辟新的研究方向，國內研究還需在以下方面深化：（1）對PPP模式的功能作用認識不全面，它不僅是融資工具，還是一種新型的管理工具。（2）如何在公共部門、私人部門和消費者之間找到平衡點，并形成合理的價格形成和調控機制，是今后的研究方向。（3）公私伙伴關系的運營具有突出優勢，如何為PPP項目設計有效的激勵和運營機制，會影響公共部門和私人部門合作的積極性，這也是有待探討的問題。

【參考文獻】

[1] E.S.薩瓦斯. 民營化與PPP模式：推動政府與社會資本的合作[M]. 中國人民大學出版社， 2015.

[2] 蘇丕娟. 城市基礎設施公私合作模式的研究——以深圳地鐵4號線為例[D]. 廣州：暨南大學， 2013.

[3] 屈 哲. 基礎設施領域公私合作制問題研究[D]. 大連：東北財經大學， 2012.

[4] 馬 威. 我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D]. 北京：財政部財政科學研究所， 2014.

[5] 林麗紅. 公私合作模式（PPP）下城市基礎設施項目風險研究[D]. 青島：中國海洋大學， 2014.

[6] 劉伯酉. PPP模式在城市基礎設施建設中的應用研究[J]. 天津經濟， 2012（12）：15-18.

[7] 程 瑤. PPP模式在我國基礎設施領域的應用研究[J]. 現代商業， 2015（09）：77.