京津冀產業轉移對接中的土地問題研究

■潘春苗

京津冀產業轉移對接中的土地問題研究

■潘春苗

產業升級轉移是京津冀協同發展率先突破的三大重點領域之一，是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協同發展的實體內容和關鍵支撐。目前，土地問題已成為制約京津產業轉移對接的重要因素之一。本文在分析京津冀地區土地利用現狀及存在問題的基礎上，提出相應的解決對策，以更好地保障京津產業轉移對接中的用地需求。

京津冀 產業轉移對接 土地指標

京津冀土地利用現狀

截止到2013年底，京津冀范圍內土地總面積2160.2萬公頃。其中，農用地面積1497.2萬公頃，占京津冀總面積的69.3%；建設用地面積288.3萬公頃，占京津冀總面積的13.3%；未利用地面積374.7萬公頃，占京津冀總面積的17.4%。

截止到2014年底，北京耕地面積22.0萬公頃，占全市總面積的13.4%；園地面積13.5萬公頃，占全市總面積的8.2%；林地面積73.8萬公頃，占全市總面積的45.0%；草地面積8.5萬公頃，占全市總面積的5.2%；城鎮村及工礦用地面積30.3萬公頃，占全市總面積的18.5%；交通運輸用地面積4.7萬公頃，占全市總面積的2.9%；水域及水利設施用地面積7.8萬公頃，占全市總面積的4.8%；其他土地面積3.5萬公頃，占全市總面積的2.1%。

表12013　年京津冀土地利用現狀

表2　北京市土地利用現狀（萬公頃）

截止到2014年底，天津農用地面積70.1萬公頃，占全市總面積的58.8%，其中耕地面積43.8萬公頃，園地面積3.0萬公頃，林地面積5.5萬公頃；建設用地面積40.6萬公頃，占全市總面積的34.1%，其中居民點及工礦用地面積32.5萬公頃，交通用地面積2.7萬公頃，水利設施用地面積5.3萬公頃；未利用地面積8.5萬公頃，占全市土地總面積的1.4%。

截止到2013年底，河北省農用地面積1312.0萬公頃，占全省總面積的69.9%，其中耕地面積655.1萬公頃，園地面積84.5萬公頃，草地面積40.3萬公頃；建設用地面積212.4萬公頃，占全省總面積的11.3%，其中城鎮村及工礦用地面積184.4萬公頃，交通運輸用地面積17.4萬公頃，水域及水利設施用地10.6萬公頃；未利用地面積325.5萬公頃，占全省總面積的18.8%。

京津冀產業對接中的土地短缺難題

（一）規劃空間不足，建設用地總量逼近甚至已超過規劃控制規模

隨著京津冀協同發展上升為國家重大戰略，大規模工業化建設加速啟動，大量耕地變更為建設用地，土地保有量以超過規劃速度急速減少，耕地保有量即將突破土地利用總體規劃中設定的目標值，規劃期內，京津冀三地剩余耕地減少量分別為0.52萬公頃、0.08萬公頃、23.5萬公頃，所剩耕地面積比例為2.4%、0.2%、3.6%，耕地保護形勢十分嚴峻。

表32013　-2014年天津市土地利用現狀

表42013　年河北省土地利用現狀（單位：萬公頃）

表5　京津冀耕地保有量與調控指標對比

另外，從京津冀三地土地利用現狀來看，建設用地規模已經逼近或突破土地利用規劃中設定的目標值，截止到2013年底，京津冀三地的建設用地規模分別達到規劃控制目標的95.1%、100.6%、111.1%，京津冀產業對接合作面臨的土地供需矛盾已經凸顯。在現行規劃體制下，京津冀區域土地資源需求剛性上升與供給剛性制約的局面將更加嚴峻（見表6）。

（二）上級下達的新增建設用地指標不足，用地指標分配不合理

新增建設用地為規劃期間農用地和未利用地轉為建設用地的量。目前，京津冀耕地資源不足，2014年京、津、冀人均耕地僅為0.15畝、0.43畝、1.33畝，均低于1.49畝的全國平均水平；未利用土地大多屬于難利用土地，可開發利用的后備土地資源不足，難以實現耕地占補平衡。調研發現，廊坊市固安縣已無耕地后備資源可開墾，自2011年開始，補充耕地指標以外地購買的渠道來滿足，2014年計劃指標中有耕地指標1341畝，因無占補指標，尚不能組卷上報，由于項目用地量不斷增加，耕地占補平衡問題相對制約了該縣經濟的發展。再如，保定市容城縣用新增建設用地規模3600.72畝，其中可占用耕地的建設用地規模2648.07畝，由于容城縣耕地后備資源不足，建設用地報批受耕地占補平衡指標制約較大。

土地指標層層下解，省級、市級都會保留一些機動指標，真正分解到各縣市區的建設用地指標十分有限；建設用地分散到各個縣市區、各級開發區，成片可利用土地少，造成一些重大項目無法落地，限制了招商引資和承接產業轉移。據不完全統計，河北省234個開發區園區規劃用地面積為2980平方公里，其中允許建設區1902平方公里，目前已基本用完，剩余用地空間很少，特別是集中連片空間更少。廊坊市固安縣2015年急需開工的9個重點產業項目擬占地7610畝，但近幾年來每年能爭取到的計劃指標約為2766畝，僅為實際需求量的1/3。另外，年度計劃指標不能結轉勢必形成發展慢的地區粗放用地、發展快的地區“跑指標”等現象。

（三）大量土地資源“批而未供”或“供而未用”，長年處于閑置狀態

受現行土地審批制度不完善、征地拆遷難度大、項目不落實、政府利用儲備土地抵押融資等多種因素影響，京津冀地區存在大量“批而未供”土地。2009-2013年，京、津“批而未供”土地面積分別為2萬公頃、1062.7公頃；2009-2015年，河北省“批而未供”土地累計56.08萬畝（合3.74萬公頃），占批準建設用地總量的22.6%。另有不少建設項目取得土地后，由于項目自身成熟度不高、資金短缺或受市場因素影響，未按照土地出讓合同約定開發竣工，造成土地“供而未用”。

目前，一些老舊企業占據大量廠房、土地，卻沒有任何實際生產經營行為的情況。雖無產出效能，但均具備合法的自行轉讓。而對于企業而言，如非本身生產經營擴張需要，則不會輕易主動退出土地。由于國家尚無明確的低效用地認定標準和處置低效用地的鼓勵優惠政策，導致低效用地問題難以解決。

解決對策

積極落實《京津冀協同發展土地利用總體規劃》（以下簡稱《規劃》）。三地按照《規劃》的相關要求，修改調整各自的土地利用規劃，嚴格遵循《規劃》劃定的減量優化區、存量挖潛區、增量控制區和適度發展區的土地利用原則和利用導向，實現京津冀地區土地、人口和產業的合理配置。對北京和天津主城區，不再安排新增建設用地，同時鼓勵將存量建設用地轉化為生態用地；對北京、天津郊區，不再進行高強度大規模建設，以存量建設用地結構和布局調整為主；對石家莊、邯鄲、邢臺、張家口、廊坊等地，嚴控新增建設用地規模，重點保障基礎設施和公共服務用地；對保定、滄州、衡水、秦皇島等地，適度增加區域新增建設用地規模，以滿足承接北京非首都功能和京津產業轉移的用地需求。另外，對國家確定的京津產業轉移重點項目，建議由國家實行計劃指標單列，以有效保障項目的落地實施。

表6　京津冀建設用地現狀與調控指標對比（萬公頃）

表7　河北省批準建設用地和建設用地供應總量（萬畝）

多措并舉盤活存量土地。首先，實行新增建設用地計劃指標與供地率相掛鉤。落實國土資源部出臺的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，盡快制定促進“批而未供”、“供而未建”土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃的重要依據。其次，把好項目引進關，建立有效的項目評審機制。在項目準入時，嚴格執行國家有關用地定額和標準，對土地實行精打細算，精細化管理。最后，把好項目建設關，建立有效的項目跟蹤問效機制。從嚴審查和規范招商合同，在簽約合同中明確規定項目的建設周期、投資強度、項目用地等，督促投資商按照合同建設。

持續推進城鄉建設用地增減掛鉤工作。積極開展廢棄土地整治，推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，集中土地指標，用于產業轉移項目建設。如截止到2014年底，廊坊市的城鎮工礦用地35763.48公頃，占全市土地總面積的19.44%，農村居民點面積89031.01公頃，占全市土地總面積的13.87%，上述數據表明廊坊市城鎮規模不足，農村居民點空間較大，通過大力實施城鄉建設用地增減掛鉤，增強廊坊市承接非首都功能和京津產業轉移的能力。

積極破解耕地占補平衡難題。建議在京津冀范圍內建立統一的耕地占補平衡指標交易平臺，規范耕地異地補充行為，整合全域內耕地占補平衡指標資源，保障項目用地需求。

參考資料

1.翟林.京津冀協同發展產業用地布局及土地利用問題研究［D］.北京：中國地質大學，2015.

2.王文國，劉學.避免土地“批而未供”之我見［J］.問題探討，2013（8）：44-45.

3.徐世鴻.土地批而未用原因與對策——以鄂、湘、黔三省為例［J］.專題，2014（12）：21-23.

4.陳韋，洪旗，陳華飛.新型城鎮化背景下小城鎮建設的“困”與“謀”——以鄂、湘、黔三省用地調查為例［J］.中國土地，2014（2）：38-43.

5.張鳳蓮，王素君.京津冀土地集約利用研究［J］.環渤海經濟瞭望，2016（4）：26-31.

（作者單位：北京方迪經濟發展研究院）

責任編輯：劉桂素