浙江：容錯機制的探索與困局

文_本刊記者

浙江：容錯機制的探索與困局

文_本刊記者

“多干多錯，少干少錯，不干不錯”“為了不出事，寧愿不干事”，近年來，在全面從嚴治黨和反腐的高壓下，這種“為官不為”的現象在干部隊伍中有滋生蔓延之勢。盡管《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》為黨員干部劃出了高線和底線，但在實際工作中，不少人依然心存顧慮、不敢擔當，得過且過，致使工作停滯不前。

為了給改革創新者撐腰壯膽，2015年10月，浙江省委要求全省各地建立推進改革容錯免責機制，此舉成為省級層面的吃螃蟹者。目前，該地的容錯機制取得了一些實效，也有一些難題亟待破解。

“怕而不為”呼喚容錯機制

改革創新是“摸著石頭過河”，難免出現失誤，有時甚至干得越多出錯越多，這種情況下，容錯機制應運而生。

中國浦東干部學院課題組2015年一項針對領導干部的調研顯示，對于“為官不為”的原因，62.16%的調查對象認為與“對落實責任從嚴的恐懼，害怕問責而不為”存在關聯；41.89%的調查對象認為與“對紀律約束從嚴的疑惑，不清晰‘紅線’‘底線’而不為”存有關聯。

而當前，我國經濟發展邁入新常態，改革步入深水區，干部“怕而不為”讓改革發展蒙上了陰影，建立容錯機制成為各方期待。杭州市社科院研究員周旭霞認為，改革創新是“摸著石頭過河”，難免出現失誤，有時甚至干得越多出錯越多。如果沒有容錯免責機制為干部撐腰壯膽，改革的步伐將沉重而遲緩。

浙江紹興出臺容錯免責機制比較早，一些干部成了受益者。據了解，紹興市鏡湖新區內，一片名為上下官渡的水域目前明澈清靜，引人流連。但是，治理這片水域的靈芝鎮黨委書記陳繼瑞卻經歷了備受煎熬的一年。30多年前，鏡湖新區內11個農業村的養殖戶被抽調合并成為一個水產村，多年的經營對水體造成了破壞。

對于這樣的水環境，靈芝鎮黨委書記陳繼瑞一直想治。2014年，機會到來。正值靈芝鎮按照省里的有關部署開展“五水共治”工作，需要對域內水面進行清理整治，而水產村上下官渡1790畝養殖水面又即將承包到期。靈芝鎮抓住這一契機，經鎮班子會議討論研究，決定對水產村的這部分水面以市場價格統一流轉給鎮政府，再物色承包者進行生態養殖。

照理，公開招投標是必需程序。但如果這片水域又被個人承包者中標，則難以判斷承包者是否會為了長遠利益而放棄眼前利益。為避免可能出現的尷尬，陳繼瑞提出不進行公開招投標，由水產村集體承包管理這片水域，鎮班子成員當時也支持他的想法。

然而陳繼瑞的提議，并未得到水產村個別村民的認可。2015年5月，有人向當地紀委舉報，直指陳繼瑞借“五水共治”名義，私下將魚塘承包給水產村黨支部書記。信訪件所稱的“私下”，就是指鎮政府未公開進行招投標的做法。去年上半年，紹興越城區一項重點工程因種種客觀原因未進行公開招投標，一位相關正科級干部就被處以黨內警告處分。

陳繼瑞明白，雖然國家現行法律對招投標范圍沒有明確規定，但區里有規定和程序，這個邊界不應越。可是自己不越界，這片水域可能又要等到下一個6年承包期到期后才能開始治理。

區紀委的調查最終證明了陳繼瑞的公心。在向靈芝鎮鎮政府有關領導及工作人員和水產村干部、村民進行調查了解，查閱有關會議記錄、流轉協議等材料后，越城區紀委認定“靈芝鎮鎮政府流轉水產村養殖水面，對推進‘五水共治’工作有利”，陳繼瑞也沒有為自己、他人和單位謀取利益。雖然陳繼瑞本人并未提出免責申請，但越城區紀委根據容錯免責機制的精神，最終未對他處以實質性的處罰。

不能成為亂作為的擋箭牌

容錯機制的一個關鍵就是如何區分好“敢作為”與“亂作為”。

容錯機制出臺后，激勵效應初顯；但也有人擔心，這樣的機制會縱容一些干部亂作為。因此，如何把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；如何把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；如何把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，成為當下亟待解決的課題。

本刊記者翻閱相關資料發現，出于公心、善意履職、不違反黨紀國法的禁止性規定，成了各地確定免責的一致原則。紹興市明確提出，對黨員干部在招商引資活動、先行先試中出現的一般性問題和失誤，符合特定條件的，可以寬容對待，立足教育引導，支持大膽工作。

而在杭州，要免責需要符合兩種情形：一是屬于不可抗力導致的；二是沒有失職行為并同時符合六方面條件的：法律、法規沒有明令禁止；符合中央和省市黨委、政府決策部署；有利于改革創新和發展大局；經過民主決策程序；沒有為自己、他人或單位謀取私利；積極主動采取措施消除影響或挽回損失。記者發現，在免責方面，浙江各地的條件大同小異。

溫州則建立了改革創新風險備案制度。“我們要求對重大改革創新項目有較大突破和探索的工作，必須要建立完備的資料臺賬，必須具有風險評估材料，經所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責的重要參考。”參與制度設計的溫州市監察局相關負責人介紹。

容錯免責如何辦理？多地明確認定免責的程序包括：相關單位和個人向紀檢監察機關或組織人事部門提出申請，實施責任追究的職能部門會同相關單位開展調查核實，根據調查情況按照干部管理權限作出認定意見，對認定結果進行反饋和備案。

免責結果的運用也是重要一環。多地在相關文件中明確，經認定予以免責的，一般可在各類考核、評優評先、干部提拔任用考察中免予負面評價或一票否決；需追究黨政紀處分的，可酌情從輕、減輕或免予處分。

“試錯權”會不會成為干部違法亂紀的“保護傘”？對此，杭州、紹興、溫州等地明確要求，嚴禁打著改革創新旗號搞勞民傷財的“政績工程”“形象工程”，堅決懲治借改革創新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟私以及嚴重傷害群眾利益等行為。

操作細節尚待突破

在實際操作容錯機制的過程中，尚缺乏細化的標準，大多是原則性規定。

從浙江省各地建立的機制看，容錯免責的判定主要由紀檢監察機關實行。多地出臺的容錯機制明確指出，相應單位和個人因改革創新失誤受到追責情形時，可在啟動問責程序后的3至7個工作日內，由所在單位黨組織按照干部管理權限向相應的紀檢監察組織提出書面免責申請；紀檢監察機關隨后開展調查，出具書面調查報告；根據調查結果，由紀檢監察機關會同組織人事等有關部門作出認定意見，必要時遞交相應黨委、政府討論決定和備案。

然而，從現實來看，容錯免責的案例并不多。早在2014年4月，溫州市就在全省地級市首推容錯免責機制，鼓勵黨員干部大膽去試、放手去干。然而近兩年時間過去了，溫州市和下屬各縣市區都沒有收到單位和個人的書面免責申請。杭州市紀委宣傳部工作人員也告訴本刊記者，目前還沒有相關案例可以借鑒。

紹興市紀委研究室主任張弛坦言，只要有自由裁量權存在，就有追責問責風險，就可能用到容錯免責辦法。而在具體情況中界定責任非常復雜，判斷一項行為能否免責，和行為發生的時間、地點、具體背景等都密不可分，地市一級很難列出一張全面細致的免責情形清單。

也就是說，在實際操作容錯機制的過程中，尚缺乏細化的標準，大多是原則性規定。去年年底，臺州路橋區在醞釀容錯機制時就已經意識到現實操作性的重要性。路橋區紀委書記林金祥說，一方面它要有利于“犯錯”的個人、單位參照執行提出免責申請，也要有利于紀檢等部門有所依據及時介入調查，給予準確認定；另一方面還要可以避免一些人借著干事創業的名義行違法亂紀的事情。

“各地建立容錯機制，是為了解決問題，更好地推動改革發展，決不能搞‘一容了之’‘知錯不改’。”中央社會主義學院原副院長、教授甄小英提出，“與容錯配套的糾錯機制也應盡快建立。”