我國轉基因食品安全監管的現狀及對策

張慶顏　臧乃亮　董小玉

摘 要：轉基因食品近年來發展迅速，并以其顯著優勢躋身全球食品市場。但由于科學研究相對滯后，轉基因食品的安全性尚不十分明確。加強轉基因食品管理既是現實需要，也是相關產業順利發展的保證。該文分析了中國轉基因食品安全監管的現狀，針對其存在的問題提出相應的對策。

關鍵詞：轉基因食品；安全監管；建議

中圖分類號 TS201.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）16-0018-03

Abstract：Genetically modified food has developed rapidly in recent years with its significant advantages among the global food market. However，since the scientific research is lagging behind relatively，the safety of genetically modified food is not very clear. Strengthening the management of genetically modified food is not only a realistic need，but also the guarantee of the smooth development of related industries. This paper analyzes the present situation of the safety supervision of genetically modified food in China，and puts forward the corresponding countermeasures for the problems.

Key words：Genetically modified food；Safety supervision；Suggestions

轉基因產品是利用分子生物學手段，對基因進行跨物種轉移，對遺傳物質進行改造，使生物體在性狀、營養和消費品質等方面，依照人們的需要而改造形成的產物。轉基因食品是以轉基因生物為直接食品或為原料加工生產的食品，產量高、成本低，市場前景廣闊。目前國際上已商業化種植的轉基因作物涉及抗蟲、抗病毒、抗除草劑、品質改良等方面的優良性狀[1]。轉基因食品帶來了巨大的經濟效益，然而其安全問題一直存在較大爭議，影響其發展和市場推廣，因此對轉基因食品的安全監管至關重要。

1 我國轉基因食品的發展現狀

1.1 轉基因作物種植現狀 中國曾是國際上最早種植轉基因作物的國家之一。1997年以來中國有6種轉基因作物進行了商業化。根據2013年國際農業技術應用服務組織（ISAAA）的報告，中國擁有轉基因作物400萬hm2，是世界第6大轉基因作物生產國。截至2014年底，農業部批準進口的轉基因作物包括：玉米、大豆、棉花、油菜和甜菜，所涉及的轉基因性狀包括抗蟲、抗旱、抗除草劑及改善品質等[2]。

我國一直大力投入轉基因作物研發。2009年，農業部批準發放了轉基因抗蟲水稻“華恢1號”、雜交種“Bt汕優63”和轉植酸酶基因玉米BVLA430101的生產應用安全證書，并于2015年續簽證書。以抗蟲棉為主的轉基因作物大面積推廣[3]。轉基因作物的研發方面不斷取得了可喜成果，然而，我國轉基因作物產業化進程卻較為緩慢，農業部聲稱短期內不會啟動轉基因口糧的產業化。

1.2 轉基因食品安全問題 2012年湖南轉基因大米試驗、孟山都轉基因玉米致癌風波，2013年“崔方論戰”事件，2014年恒大推出非轉基因廣告造勢活動等，一度將轉基因食品安全問題推上風口浪尖。

目前人們對轉基因食品的安全顧慮主要體現在食品安全和生態安全兩個方面[4]。另外，在生物技術的應用和糧食主權的控制上，擁有轉基因作物種子專利的國外種子公司在利益驅動下可能會壟斷我國轉基因農業的種子來源，嚴重威脅到我國的糧食安全。

1.3 民眾對轉基因食品的態度 當前，民眾對轉基因食品的反對率較高。一方面，受限于當前的轉基因技術，轉基因食品尚存在許多未知因素，故民眾對轉基因食品的安全疑慮難以消除。另一方面，民眾對轉基因食品的認知水平有限，在轉基因相關的負面消息充斥媒體空間的現狀中，容易形成轉基因食品具有高風險的牢固認知[5]。

民眾缺乏對公眾機構的體制性信任，對轉基因技術具有較高安全疑慮、對轉基因食品的接受度較低。公眾的體制性信任缺乏源于3方面因素：一是監管部門對轉基因食品的監管信息公開不足，各部門信息發布較為散亂，且更新緩慢；二是科研機構對轉基因食品安全突發事件的信息發布往往遲于媒體的新聞報道。長期以來，科學界普遍存在著科學家重視前沿研究而忽視科普的現象，科學家們直接或間接為政府工作，很少主動為民眾發言[6]；三是轉基因標識不規范，部分企業沒有做好轉基因標識，這與消費者知情權和獲知權的保護缺乏制度上的保障有關。

2 我國轉基因食品安全監管現狀

2.1 轉基因食品標識制度 標識制度分為自愿標識和強制標識2類。前者是在實質等同理論的基礎上，由生產者和銷售者根據具體情況對轉基因產品加以標識；后者是指食品中轉基因成分超過規定含量者必須予以標識。目前我國采取零容忍的定性標識制度，這是世界上最嚴格的轉基因標識制度之一。《農業轉基因生物標識管理辦法》標識目錄中的轉基因生物及其直接加工品，按規定進行強制標識，以保障公眾的知情權和選擇權。然而，由于法律制度的滯后性，某些已經進入中國市場的轉基因作物尚未被要求標識，例如木瓜和甜菜[7]。2014年農業部發言人表示，我國轉基因食品標識管理的發展趨勢，是從目前采用的按標識目錄定性強制標識到定量強制標識，最終實現自愿標識。

2.2 轉基因食品安全管理法律體系 我國對轉基因食品安全問題持謹慎態度，頒布了一系列與轉基因食品相關的法律。2001年頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》是我國轉基因安全管理的核心法規，農業部于2002年公布了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》三個法律文件，隨后又出臺了三個分別相應的程序性法律文件，規定了我國轉基因作物安全評審和標識申報制度。2009年，人大常委會頒布的《中華人民共和國食品安全法》對食品安全的風險檢測與評估、許可、記錄、標簽和跟蹤、召回制度以及法律責任等做了詳細規定，為我國轉基因食品安全的監管和保障提供了宏觀依據；2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》明確規定，生產經營轉基因食品應當按照規定顯著標識。

3 問題及對策

3.1 監管信息公開的問題及對策

3.1.1 政府信息公開傾向于保守，科普力度不足 部分政府網站對轉基因的監管信息更新緩慢，地方監管部門很少主動公開轉基因食品的監督執法信息。轉基因食品信息公開機制的缺乏，不利于公眾參與轉基因食品的安全監管，形成惡性循環。2010年，以方舟子和崔永元為代表的“挺轉”和“反轉”兩派將轉基因食品是否安全的爭論推向高潮，由于公眾對轉基因本質的認知不足，許多消費者以“寧可信其有”的態度拒絕轉基因食品。McFadden[6]等的研究指出，多數人對轉基因食品的真實情況知之甚少，科學事實幾乎不能改變消費者對轉基因食品的印象。而我國目前對轉基因食品的科普力度尚不足，公眾對轉基因擔憂的癥結首先在于輿論，其次在于政府在轉基因輿論上保持沉默，使得轉基因科普的效果大打折扣。

3.1.2 對策 我國政府應強化其在消費者獲知權實現中的主導作用，通過多種媒體對轉基因進行科普，同時及時更新轉基因食品的標識審查、檢查等工作動態，以加強轉基因食品政務信息的公開化。政府公開的信息應具體實用、詳細易查，例如在對轉基因生物標識審查認可的信息公布中，除批號、單位、日期外，還應公布具體內容。透明度是問題的核心所在，故安全檢測過程中的所有的相關數據均須對社會公開，轉基因生物技術公司不得對其進行干預。另外，轉基因生物技術公司的數據應被強制公開，遏制沒有透明度的公司的發展。

加強轉基因科學普及的計劃于2015年首次寫入“一號文件”，開展各種形式的科普活動，鼓勵科學的正面宣傳，對扭曲事實的輿論進行澄清等，能讓民眾全面客觀地對轉基因技術的本質、特性、安全性、潛在風險和對我國目前的安全管理體系有一個比較清晰、全面的了解。

3.2 轉基因食品標識制度存在的問題及完善

3.2.1 我國對轉基因食品標識尚存問題 我國消費市場上普遍存在轉基因標識亂象，如應有的“轉基因食品”標識缺失或不顯著，而非轉基因食品卻額外地貼上了“非轉基因食品”的標志。其原因主要有：消費者對轉基因食品的接受度較低；轉基因標識成本高，造成在市場上競爭的價格劣勢；實施標識管理的農業轉基因生物目錄范圍窄且更新不及時；不良商家將“非轉基因”作為賣點進行商品炒作，造成惡性競爭。

3.2.2 完善強制標識制度對策 其一，我國當前“不含有或檢測不出轉基因成分”的標識標準不具有現實可操作性，可借鑒歐盟的措施，將轉基因成分在轉基因食品中的技術臨界值用法律明確規定出，并且將實施標識管理的轉基因生物目錄擴大。其二，在轉基因食品強制標簽上必須注明該食品的轉基因成分的構成和來源、轉基因成分的添加環節及所占比例、轉基因食品潛在危險性等級及可能對人體引發的不良反應等內容。其三，建立轉基因食品獨特的標志系統，建議為投放市場的轉基因食品設置獨立的識別碼，記錄轉基因食品從生產到流通再到銷售整個過程的來源和去向，形成一個信息資料鏈，使出現的安全問題能夠在此鏈上快速定位。其四，建立從農田到餐桌的追蹤制度，即對轉基因食品消費者的身體和環境進行長期跟蹤調查，及時反饋信息和發展動態，從而為轉基因食品的安全性研究提供可靠的信息資料。

3.3 法律體系中的不足及建議

3.3.1 立法保障消費者知情權 《中華人民共和國消費者權益保護法》規定，消費者享有知情權和獲知權，并以專章規定了國家對消費者合法權益的保護，但卻沒有規定具體的保障措施。消費者組織有向“消費者提供消費信息”的公益性職責，但無強制性。對于經營者，立法上沒有規定其為獲知權的義務主體，我國的消費者獲知權的實現其實沒有制度上的保證[8]。故我國立法應對消費者知情權和獲知權規定具體的保障措施，從制度上保障消費者知情權和獲知權的實現。

3.3.2 法律效力層級偏低，需要高位階法律 目前我國關于轉基因食品監管法律的效力層級整體偏低，對轉基因技術及其產品的安全監管缺乏整體性、系統性和前瞻性。而轉基因食品的安全具有高風險性和復雜性，因此需要一部高位階法律來統轄和指導各部門的規章。

2015年新修訂的《食品安全法》已對轉基因立法有所鋪墊[9]，故應當加快制定《轉基因食品安全法》，形成以《轉基因食品安全法》綜合立法為主、相關法律條款為輔、轉基因食品安全法規規章相結合的轉基因食品安全監管體系。

3.3.3 法律規范存在沖突和矛盾，亟待完善或統一 由于缺乏綜合統一的高位階法律，導致不同規章之間出現矛盾。比如“華農一號”的標識問題，根據《農業轉基因生物安全條例》，“華農一號”無需予以標識，相反的是，根據衛生部出臺的關于轉基因食品的具體管理規定，“華農一號”必須予以標識[10]。

現有法律體系基本涵蓋了轉基因生物和食品安全監管的安全評價、行政許可和標識管理等核心制度，但是一些在其他國家經實踐證明有效的制度，比如公眾參與制度等，在我國尚未得到立法的確認或者缺乏詳細規定，故可操作性不強。建議我國應盡快建立專門的轉基因食品檢測機構，確立具有權威性的統一檢測標準。

3.4 提高自主創新能力，為未來轉基因產業化打基礎

3.4.1 產業化進程緩慢 轉基因生物種業已成為新的全球經濟增長點，未來10a內將有許多新轉基因產品上市。包括正在進行田間試驗的黃金大米，我國轉基因水稻已處于國際領先地位，但是根據農業部目前的態度，短期內不會啟動轉基因口糧的產業化。結果一方面科研成果得不到推廣，不斷被國外超越，造成企業和科研單位積極性降低，原始創新能力不足的被動局面；另一方面為了我國的糧食安全，轉基因生物產業化進程需要與轉基因食品安全監測配套發展，不能盲目推廣轉基因作物的產業化。轉基因作物的產業化任重而道遠，我國應繼續保持對轉基因作物大膽研究、謹慎推廣的態度，提高自主創新和知識產權保護能力，先打好確保安全的基礎，掌握核心技術和知識產權，緊握糧食主權，才能積極推進轉基因作物的產業化進程。

3.4.2 新的育種技術的應用 新的育種技術的應用將推動轉基因作物的發展，基因編輯技術的出現為作物分子育種提供了前所未有的機遇，CRISPR-Cas9系統是一種新型、有效的基因編輯工具，2016年農化巨頭杜邦先鋒公司宣布其第一個使用CRISPR-Cas9技術得到的作物產品的上市計劃，美國農業部（USDA）表示利用該技術培育的作物不含有任何“新引入的遺傳物質”或外源DNA，因此不會對其他植物產生威脅，從而豁免了對CRISPR玉米的監管，這對基因編輯作物的發展十分有利。我國在基因組編輯領域居領先地位，應利用此優勢促進我國生物產業的發展，同時還應制定合理的監管制度來積極規范和推動基因組編輯植物的研發。

參考文獻

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[10]袁小農.轉基因食品的法律研究[J].法制博覽，2016（05）：41-43.

（責編：徐煥斗）