關于推進民政公共服務供給側改革的思考

楊寶山

關于推進民政公共服務供給側改革的思考

楊寶山

如何將供給側改革這一概念引入到民政工作領域？本文通過對首都民政公共服務情況進行調查分析，查找民政公共服務在供給規模、結構、質量、方式等方面存在的問題，有針對性地提出改革建議，從而提高供給質量，促進供需對接，更好滿足人民群眾的公共服務需求。 ——編者

一、供給側改革的概念及其重要意義

（一）供給側改革的概念。供給側改革是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要。

2016年1月18日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班講話時，對供給側結構性改革進行了專門闡述。他指出，供給側結構性改革的重點是用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。供給側結構性改革，既強調供給又關注需求，既突出發展社會生產力又注重完善生產關系，既發揮市場在資源配置中的決定性作用又更好發揮政府作用。供給側結構性改革的根本，是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要。推進供給側結構性改革，要發展戰略性新興產業和現代服務業，增加公共產品和服務供給。

1月27日，習近平主持召開的中央財經領導小組第十二次會議研究了供給側結構性改革方案，強調指出，供給側結構性改革的根本目的是要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。在5月16日召開的中央財經領導小組第十三次會議上，習近平再次強調，要準確把握基本要求，供給側結構性改革的根本目的是提高供給質量滿足需要，使供給能力更好滿足人民日益增長的物質文化需要。

（二）供給側改革對于提升民政公共服務水平具有重要作用。供給側改革雖然是一個經濟領域的概念，但它所強調的以需求為導向、對供給進行結構性調整、擴大有效供給、提高全要素生產率等理念也適用于公共服務領域。民政部門作為公共服務的一個重要提供部門，有必要也必須借鑒供給側改革這一理念，促進民政部門公共服務供給水平的提升。

首先，供給側改革有助于民政公共服務更加重視以需求為導向。長期以來，民政部門在提供公共服務時大都是根據上級的安排，實地了解老百姓的真實需求不夠。供給側改革要求以需求為導向做好供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，必然要求我們更加關注群眾的呼聲，把人民群眾的需求作為提供服務的根本指針。

其次，供給側改革有助于民政公共服務供給的結構性調整。傳統的公共服務更注重量的增加，而對于供給結構、供給的利用效率、供需對接等關注不多，這也導致很多服務供給得不到有效利用，造成資源浪費。供給側改革要求根據需方的要求對供給進行結構性調整，加強供需銜接，提高供給的使用效率。

第三，供給側改革有助于民政公共服務要素生產率的提高。以前，我們衡量公共服務水平的高低主要是看投入的多少，追求不斷地增加投入，而對資金、設施等資源的使用效率關注不多，造成需求的滿足與投入的增加不成比例，資金和服務設施利用率不高。供給側改革要求提高全要素生產率，這對于經濟發展新常態下提升民政資金使用效能、加強服務資源整合，提高利用率是一個很好的契機。

二、北京市民政公共服務供給存在的問題及原因

民政公共服務和民生息息相關。近年來，北京市民政部門從資金、設施、政策等方面加大公共服務供給力度，全市民政公共服務水平不斷提高，形成了較為完善的民政公共服務體系。從資金方面看，2015年全市民政事業資金超過200億元，同比增長38.8%，比2010年翻了一番。從保障水平看，各項保障標準逐年提高，其中城鄉低保達710元，形成了以最低生活保障為基礎，醫療、教育、住房、采暖等專項救助為配套，臨時救助和慈善救助為補充的社會救助體系；優待撫恤、征地超轉、烈士、見義勇為褒揚金等各項標準年均增幅也都在10%以上；城鄉低保、優待撫恤、老年優待、高齡津貼、喪葬補貼等政策基本實現城鄉一體。從服務人群看，服務對象規模不斷擴大，為13萬困難群體提供社會救助，4.5萬優撫對象享受撫恤補助，救助流浪乞討人員2萬余人次，累計接收安置軍休干部和軍休職工近8萬人，服務保障征地超轉人員10萬余人，每年服務各類人群近400萬。從購買服務看，探索通過政府購買服務的方式，引入專業機構和人員，為兒童、殘疾人、軍休干部、低保對象等群體提供服務，每年拿出2000多萬元向社會組織購買服務，服務項目由2013年的30多項增加到年均70項左右。

盡管這些年北京民政公共服務供給取得了較快發展，但也存在著一些不可忽視的問題，主要表現在在以下幾個方面：

（一）供給總量不夠充足。民政公共服務供給總量與國際性大都市、與首都的地位、與人民群眾的需要相比，仍然相對不足。如低保人數僅占戶籍總人口的1%左右，在四個直轄市中比例最低；養老方面，老年人的醫療護理、精神文化需求供給不足；殯葬方面，經營性墓地價格偏高，導致出現公眾對民政部門的不滿現象。

（二）供給結構不夠合理。與服務對象需求的匹配度不高。社會救助方面，對困難群體的救助仍然停留在生存層面，醫療救助、教育救助等發展型社會救助發展不足；養老方面，社區居家養老服務發展不足，區域性床位供給與需求不匹配，養老機構功能結構不合理，大部分以簡單生活照料為主，護理型機構偏少。

（三）供給主體較為單一。市場和社會力量參與不足。2015年，購買社會力量服務經費雖然達到3.4億元，但也僅占該年度民政事業支出的1.5%。隨著市場經濟的發展完善和社會組織的不斷發展，民政公共服務應該也必須多元化，以提高公共服務供給效率。

（四）城鄉差距比較明顯。雖然北京大部分民政政策實現城鄉一體化，但由于發展基礎、財力差異等原因，部分鄉鎮的民政公共服務與城鎮地區還存在不小差距。如社區服務中心建設，尚未有社區服務中心機構和設施的123個街鄉鎮中，鄉鎮有116個，占94.3%，鄉鎮社區服務中心短缺嚴重。

（五）供給保障不夠有力。盡管近些年，北京市用于民政公共服務的投入增長很快，“十二五”期間有3個年份的年增長率超過14%。但總的看來，全市公共財政對民政公共服務的投入仍然不足，2014年全市民政事業財政性資金支出160.03億元，占本年度全市預算支出的3.5%，僅比全國社會服務事業費支出占國家財政支出的比重高出0.6個百分點，占全市GDP的比重也只有0.75%。

原因分析：

一是體制機制原因。很多民政公共服務的供給，民政部門既是綜合管理機構，又是主要提供者，既是運動員，又是裁判員，導致在提供公共服務時既具有較強的行政管理風格，同時民政公共服務涉及民政、發展改革、財政、人社、衛生等多個部門，職能交叉明顯，容易受制于其他部門，難以有效地整合資源。另外，目前的財政管理體制導致財政部門出于防范國有資產損失的考慮，在購買服務時對非國有企業和社會組織設立種種限制，甚至不愿用財政資金向非國有企業和社會組織購買服務。

二是服務觀念和工作方式轉變不到位。長期以來高度集中的行政管理體制，過于強調政府的管治職能，而對應該提供公共服務的職能重視不足，導致民政部門仍然習慣于計劃經濟時代的補缺型福利運行模式，將民政公共服務視為福利的一部分，甚至不少工作人員仍然存在官本位思想，將應該向公眾提供的公共服務看作是恩賜，服務意識不足。同時，目前的行政體制，造成在開展工作時過于強調對上負責，而對社會公眾的需求考慮不夠。

三是市場與社會力量利用不足。民政部門長期以來，習慣了大包大攬、直管自辦。同時，民政負責提供的大部分公共服務的利潤較低，市場主體參與的意愿很弱，加上社會組織數量相對不足，真正能夠提供公共服務、承接政府購買事項的社會組織數量不多。另外，北京作為首都，地位特殊，維穩的任務很重，政府在簡政放權、放手社會組織發展方面有一定約束，很難放手讓市場和社會力量充分發育，造成社會組織和市場力量參與公共服務的渠道較少，動力不足。

三、推進民政公共服務供給側改革的對策建議

民政公共服務是政府公共服務職能的重要組成部分，其供給質量和效率直接關系著老百姓的切身利益。民政部門要主動適應經濟發展新常態，按照中央和北京市推進供給側改革的部署要求，轉變工作理念，創新發展模式，增強有效供給，為廣大人民群眾提供更多高品質的產品和服務。

（一）轉變思想觀念，調整民政公共服務供給思路。推進民政公共服務供給側改革，首先要解放思想，更新觀念，為推進民政公共服務供給側改革、擴大和增加民政公共服務供給掃清障礙。一是轉變自上而下“施舍式”思想，樹立以服務對象需求為導向的供給觀念，將獲取服務作為人民群眾的基本權利。轉變大包大攬、直管直辦“保姆式”思想，將具體服務事項更多地交給市場和社會，政府工作重點放到做規劃、訂政策、強監管等方面，當好“教練”和“裁判”。二是轉變政府在提供服務時不分高中低檔，一并提供的思想，進一步明確政府、市場和個人在提供服務中的職能定位，合理劃分不同層次公共服務供給主體的責任，政府要堅持“保底”“保基”的原則，重點提供基本公共服務，而非基本公共服務或者市場化的高檔服務，后者主要通過個人付費，由市場主體負責提供。三是轉變“撒芝麻鹽式”無差別、平均主義思想，樹立精準化服務理念，普遍開展民政服務對象需求調研，對于老年人、低保對象、優撫對象、退役士兵、軍休干部、困境兒童、殘疾職工、流浪乞討人員等民政對象，按照地域、年齡結構、家庭類型、收入狀況等分級分類建立民政服務需求信息庫。以此為依據，在民生政策設計、財政資金使用、服務設施布局、政府購買服務等環節，充分考慮地域和群體差異，有針對地明確供給內容和形式。

（二）以需求為導向，促進供需有效對接。推進民政公共服務供給側改革，必須以掌握群眾對于公共服務的實際需求為前提，進而根據需求信息，做出有層次、有針對的制度安排，構建供需密切對接的民政公共服務供給網絡。一是優先保障兜底民生服務供給。中央強調“改革政策要實，社會政策要托底”，就是在推進結構性改革中，不斷完善城鄉低保、特困人員供養、醫療救助、教育救助、臨時救助、災害救助等政策，推進精準社會救助，做好“三留守”人員幫扶工作，兜住困難群體基本生活底線。二是拓展普惠型社會福利供給。北京是首都，民生福利政策對全國具有引領示范作用，并且向世界展示著國家形象和發展水平，因此，北京有責任也有條件發展適度普惠型社會福利。要按照“擴面、增項、提標、整合”的思路，加強對福利制度的整體研究和設計，進一步擴大福利對象，拓展福利項目，提高福利補貼標準，擴大福利供給，逐步建立起與經濟發展水平相適應的普惠型社會福利制度。三是引導開展個性化社會服務供給。要扶持發展養老服務、社區服務、殯葬服務等產業，鼓勵引導更多市場主體參與民政服務和產品的研發生產，滿足群眾多樣化個性化需求。要廣泛引入專業社會組織和社工人才，提升社會救助、社會福利、社區建設等服務管理水平，推動形成有序的民政公共服務供需對接機制。

（三）持續增加資源投入，擴大供給總量。隨著經濟社會發展，民政公共服務范圍越來越大，對象越來越多，內容不斷升級，必須堅持按照中央有關補短板的思路，向民政公共服務領域傾斜更多資源，逐步縮小供給端與需求端的現實差距。一是增加設施供給。從保障增量和提升存量兩方面入手，加快發展民政公共服務基礎設施。重點興建街道鄉鎮養老照料中心、社區養老服務驛站、區級兒童福利院、社會組織孵化培育中心、街道鄉鎮社區服務中心等設施，構建起與北京經濟社會發展水平相當、城鄉一體、適度普惠、國際一流的民政公共服務基礎設施格局。二是加大資金投入。要創新多渠道、多形式的民政公共服務經費投入和使用機制，拓展資金來源，提高資金使用效益。發揮財政資金的引導作用，通過制定優惠政策等方式，吸納撬動社會資金投入民政公共服務領域。推進政府向社會購買服務，采用專業化項目運作模式，對資金使用情況全程評估、監督和管理，提高民政公共服務資金的使用效能。三是拓寬發展空間。北京市地理空間資源較為有限，特別是中心城區地少人多的矛盾極為突出。中央提出的京津冀協同發展戰略，為北京發展拓展了新空間。比如養老領域，可利用周邊資源，探索異地養老模式，為老年人提供更多養老服務選擇；救災領域，可結合地形、水文、交通等整體特點，科學布局救災物資儲備庫，加強京津冀防災減災救災的聯防聯動和密切合作。

（四）推進社會化改革，培育多元供給主體。推進供給側結構性改革，一個重要內容就是推進政府簡政放權，處理好政府和市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立有效激勵機制來實現結構優化。一要加快政府職能轉變。厘清基本公共服務和非基本公共服務界限范圍，政府重點保障基本公共服務供給，非基本公共服務主要依靠市場和社會供給。梳理社會力量進入養老、社區、殯葬、婚姻等民政公共服務的領域和項目，建立面向社會的投資信息綜合服務平臺，及時發布相關產業政策、發展建設規劃、市場準入標準、國內外行業動態等信息，為完善市場、社會供給提供支撐和參考。二要推進公共服務社會化改革。加大改革力度，通過為市場和社會主體創造平等的競爭環境提供更好的服務，利用市場機制和社會力量完善資源配置，形成政府購買、市場和社會提供的民政公共服務產品供給機制，構建多元化、社會化的民政公共服務供給體系。三要加大社會投資的扶持力度。采取公辦民營、民辦公助、民建民營等形式，鼓勵引導更多市場主體進入民政公共服務領域。構建開放有序的民政公共服務市場環境，逐步在行政審批、建設運營補貼、稅費優惠等方面打破公辦與民辦的壁壘，推進政事分開和公辦社會服務機構去行政化，實行公平競爭，不斷改善民政公共服務供給質量。

（五）引入專業手段，提高供給效率。一是充分運用現代信息技術。主動運用信息化、標準化等手段，增強民政公共服務供給的精準度，提升供給質量和效益。依托政務網站、政務微博、微信公眾號等，向公眾提供政策法規、統計數據、公共設施布局等信息查詢服務。逐步推進行政事項全部通過網絡和移動終端辦理，實現服務供給更直接、更高效。加強大數據技術應用，建設民政公共服務需求和供給數據庫，通過數據比對、篩選，為完善供給體系提供決策支撐。二是充分運用標準化手段。發揮標準化在供給側改革中的技術支撐作用，加快制訂社區建設、養老服務、救助服務、康復輔具、防災減災、殯葬服務等重點領域標準，構建科學合理、層次分明、全面配套、功能完備的民政公共服務標準體系。三是探索推進項目化運作。要在充分掌握民政對象實際需求和全面梳理民政部門現有資源的基礎上，研究開發具體服務項目，確保項目完整性、可操作性。加強項目推進過程中的資源整合，突破職能、分工、編制等界限，高效協調解決項目難題。完善項目監管和評估機制，采取事前、事中、事后監管相結合的方式，確保順利開展。

（六）堅持公平公正，推動供給均等化。推進民政公共服務供給側改革，必須嚴格按照兜底線、保基本、促公平的思路，不斷減小地區、群體之間服務供給差異，突出權利公平、機會公平和規則公平，提高民政公共服務均等化水平。針對全市民政公共服務中心城區強于遠郊區、城市強于農村的現狀，重點加大對遠郊區和農村的支持力度，將更多政策、資金、人才對其進行傾斜，推進民政公共服務基礎設施建設，縮小區域差異。推動城市與農村養老機構、兒童福利機構、社區服務中心等結對幫扶，促進民政公共服務城鄉對接。加快推進民政對象間服務供給均等化，大力推進發展型社會救助，注重發展較高層次的福利服務，增加精神、心理、能力提升等層面的服務供給，解決由政策原因導致的服務供給差異問題，提升全社會的民生福祉水平。

（作者單位：北京市民政局）