日本彈性社會建設對我國城市綜合減災的啟示

伍國春

日本彈性社會建設對我國城市綜合減災的啟示

伍國春

東日本大地震后，日本受國際減災領域重視彈性社會的影響，同時基于對東日本大地震的反思，開始實施彈性國家建設。從2013年開始，日本的彈性國家建設，實現了制定法律、明確責任組織、制定實施規劃，明確實施指標的制度建設。

我國是世界上地震災害最為嚴重的國家之一。我國大陸地區平均每年發生5級以上地震約20次，6級以上地震約4次。2012年，我國城鎮化水平達到了52.57%，超過50%。未來20年我國城鎮化仍然處在快速發展的階段。無序快速的城市化導致土地管理不善，我國人口分布和經濟發展的區域越來越向大型斷裂帶靠近。

對于城市災害的復雜性、連鎖性和擴大化，日本社會學家秋元律有過詳細的論述。由于城市人口集中、設施建筑物密集，而且建筑物彼此連接，一旦發生災害，將提高破壞性；作為行政、經濟、信息的中樞管理功能集中地的城市，尤其大城市，災后影響不僅停留在一個城市，且將波及廣大地區，在城市，地下管線、地下街道、高層及超高層建筑、天然氣、石油罐和其他危險品，以及交通、高速公路、高架橋、地鐵等如網狀密集，城市災害人為的危險性增大；城市生活依賴社會化服務，一旦受災之后生命線阻斷或生活服務機能下降，對城市生活造成巨大影響；城市人口具有流動性大、定居率低的特點，城市居民缺乏對局部環境中危險情況的了解，缺乏相關的安全信息。而且城市居民缺乏相互間的連帶感，不少社區不很成熟，處理緊急事態的社會能力較弱。

提高城市減災能力是城市化后，我們面臨的現實問題。日本彈性國家建設，對綜合梳理國家減災資源是一個很好的嘗試，雖然剛剛開始實施，也存在一定問題，但是對于我國城市綜合減災有一定的參考價值。

一、彈性化社會建設背景

《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》指出：“防止和減少對災患的暴露性和受災脆弱性，加強應急和復原準備，從而提高抗災能力。”仙臺會議前，彈性概念已經由研究領域進入減災政策，美國和日本在仙臺會議前都實施了彈性減災的理念。

2011年3月11日發生的東日本大地震，是日本戰后死亡和失蹤人口最多的自然災害，東日本大地震讓日本政府認識到僅僅依靠“防護”、單純強化基礎設施的防災對策，在保護生命、財產、社會經濟活動的可持續性方面，存在明顯的缺陷。

基于對東日本大地震后的研究，美國國家科學院2011年提出了在防災方面建設“彈性”國家的理念。所謂“彈性”，即對災害的預防、規劃、吸收、恢復、適應的卓越能力。對于地震“彈性”國家，應達到當大地震發生后社會重要功能能夠保持并快速恢復的能力。為此，美國國家減輕地震災害計劃（NEHRP）提出了建設地震“彈性”國家路線圖。

在2013年的達沃斯世界經濟論壇上，英國洪水、美國颶風，以及日、美應急管理交流，“彈性化”就成為重要議題。

2013年3月，日本召開國家彈性化（national resilience）懇談會，相關學者、民間有識人士參加，設立了“推進國土強韌化相關省廳聯絡會議”，議長為國土強韌化大臣。2013年12月11日，頒布實施了議員立法《為實現彈性國民生活的防災減災國土彈性基本法》（以下簡稱《基本法》）。《基本法》確定了實施彈性國家建設的4個方針，即：謀求最大限度的人命保護；維持巨大災害時日本政治、經濟及社會功能的可持續性，保證國民財產和公共設施損失最小化；災后迅速地恢復重建。

根據《基本法》，日本設立了推進國土彈性化的組織——以內閣總理大臣為總部長的“國土彈性化推進總部”（以下稱為“總部”）。制定了《國土彈性化基本計劃》，根據基本計劃，重新梳理、修改迄今為止的各類減災規劃，保證所有減災計劃與國土彈性化建設目標一致。

二、基本思路

彈性國家的基本思路是：為應對低概率大規模的災害，謀求國家百年大計的國家建設、最大限度保護生命安全、保證國家和社會的重要功能不會遭受致命損傷并得以維持，國民財產及公共設施受災最小化，迅速的恢復重建。

國土強韌化的本質是國家的風險管理，在明確國土強韌化目標的基礎上分析、特定主要風險。對照風險評估、結合目標確定脆弱性；分析、評估脆弱性，結合克服脆弱性的課題，討論風險應對策略；對照解決課題，理順政策，同時確定應對策略的重點和優先順序并實施計劃；切實評估結果、完善全體計劃的實施。

國土強韌化分領域實施。設定“最壞事態”，開展橫向評估，評估推進國土強韌化所需的人才、資源，為掌握進度盡可能實施定量評估。

三、8個事先預備目標

發生大規模自然災害后最大限度保護生命和自然環境；災后迅速開展救助、醫療等；災后確保行政功能；災后確保信息傳達系統功能正常；災后保證經濟活動不完全中斷；災后生命線的盡快恢復；不發生不可控的二次災害；保證災后社區社會經濟具備迅速恢復重建的環境。

對8個目標災害情景形象細分為45個最壞情景。

在具體的實施中，日本將每個具體的情境想象，量化為具體的重要業績指標。首先對減災相關部門的相關內容量化打分。比如對最壞情境想象“大城市建筑物、交通設施等復合大規模倒塌或住宅密集地區因火災發生傷亡”，量化為如下幾條重要業績指標，并明確部門責任。業績指標盡可能通過數字的形式體現，根據指標對現有情況提出評估數據，同時提出未來若干年要達到的目標。

· 住宅建筑物抗震率 住宅：約79%（2008年）建筑物：約80%

· 市區等干線道路無電線桿化15%（2012年）

· 首都直下地震或南海板塊地震等預計6級以上地區主要鐵路線路的抗震化91%（2013年）

· 大規模造地地圖公示約4%（2013年）

· 著手地下商業街防災規劃的比例0%（2013年）

· 地震時高危密集街區的減少面積0 （2011年）

通過該計劃的實施，日本對減災資源進行了整合，通過將減災量化為相關省廳的具體工作，根據數字指標確定減災資金的投入。日本首先在中央機關實施該計劃，同時地方也在逐步推進。

三、對我國的啟示

伴隨我國快速城市化，整合城市減災資源是我國安全城市建設的重要思路。

首先，安全城市建設需要資源整合。要達到綜合減災的的目標，僅僅有減災部門參與是不夠的，需要把災害管理納入城市建設的每一個環節，明確相關部門的減災職責。

其次，減災要更加注重事前防御。要通過災害情境想象對未來可能發生的城市災害做好事先的預防。2016年的城市水災，很大原因在于只注重發展，忽視潛在的城市風險。

最后，減災計劃的實施注重目標量化。通過量化指標，依據脆弱性評估結果，采取軟硬結合的有重點的災害防御措施。災害防御目標更加注重社會功能的代替性，保證社會功能不因重大災害停止。同時，要重視地方、企業的聯合參與。通過如上措施，確實達到綜合減災、事先減災的目標。

（作者單位：中國地震局地球物理研究所 ）