淺析PPP模式對經濟發展新常態的影響

◎ 董慎秋（徐州產權交易所，徐州221003）

淺析PPP模式對經濟發展新常態的影響

◎ 董慎秋（徐州產權交易所，徐州221003）

PPP模式是指政府與社會組織、自然人之間，為了合作建設項目需要，以特許權協議合作關系為基礎，并明確各方的權利和義務，以保障合作項目的順利實現，最終達到理想目標的社會項目融資方式。

PPP模式突出表現在政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小；同時，采用這種方式，可以有效盤活社會資源、資本、資產存量，有利于社會公共服務設施、生態設施、民生設施等的優化整合，宏觀上助力社會互動發展；通過PPP模式，微觀上能夠進一步改善生產力與生產關系的辯證關系，優化投融資環境、條件，發揮市場在“三資”配置中的調節作用，激活發展動能，有利于社會經濟新機制、新引擎的挖掘。

1 PPP模式對我國經濟發展的影響

1.1 客觀理性認識我國經濟發展新常態

一方面，我國目前正處于“調結構、轉方式、促發展”的大機遇期。“十三五規劃”的全面實施，“一帶一路”國際化戰略的推進，政治、金融、財稅等一系列改革的深化，以及重要民生、民計大工程的規劃等頂層設計的出臺等，表現為我國經濟新的增長動能正在形成，這是我國經濟迎來新機遇的新常態。

另一方面，我國經濟新常態就是經濟結構的對稱態，是強調經濟結構協調、合理、穩步增長，而不是總量經濟的增加；特別是著眼于經濟結構的對稱態及在此基礎上的可持續，而不僅是GDP、人均GDP增長與經濟規模最大化；是用增長促發展，用發展促增長。同時，供給側理念的提出精準剖析了現在經濟的發展方向。在穩增長、保民生、調結構的經濟發展導向引領下，有效創新驅動、優化配置經濟發展新引擎，已經是當前的主流。

客觀理性認識、適應、引領經濟新常態，是契合我國經濟發展大氣候、大環境的需要。實現這方面的戰略訴求，有效整合配置社會資源，激活社會綜合資本投資動力的可行性方式是科學、專業、系統、嚴謹運用好PPP模式。

1.2 適應我國PPP模式的必然性

國務院總理李克強在2015年政府工作報告中表示，PPP未來或成為公用事業及環保行業的新催化劑，并明確提出，要積極推廣政府和社會資本合作模式。作為政府資本主體的財政部是推動PPP模式的基礎動力，實際上，國家財政部與地方財政部門已經在大力推廣PPP模式，各省公布的PPP項目計劃投資總額已遠超萬億元。PPP模式已經成為深化投融資改革的重要模式，未來PPP項目將快速增加，PPP成為公用事業及環保行業新的催化劑，并且PPP意味著更廣范圍的投資機會。可以預見，PPP是國有企業混合所有制改革中的亮點。

1.3 適應我國PPP模式的必要性

目前，我國正處于高速的城市化進程中，隨著城市化進程的推進和經濟水平的提高，基礎設施的建設需求越來越高，但政府有限的財政收入難以適應高額的基礎設施建設的資金需求。同時，社會總體投資增長乏力，經濟發展方式比較粗放，社會對醫療、養老、住房、交通、教育等領域的質量訴求日益提高，特別是對環境、生態方面的需求，這與我國供給側結構性現狀形成顯著矛盾。

PPP模式則是高度契合的模式。隨著投融資模式市場化的不斷發展，PPP模式，既能緩解政府的資金壓力，又能提高開發效率，還為企業創造了市場，實現多贏，受到廣泛的青睞。PPP模式因其在資金和效率上的優勢，可廣泛應用于自然資源開發，電廠、供水或污水處理廠，通信，公路、隧道或橋梁，鐵路、地鐵，機場、港口等建設領域。

2 我國PPP模式現狀

從上世紀90年代中期開始，一些地方政府為了減輕政府的財政壓力、優化資源配置、提高生產率，開始在城市基礎設施配套規劃建設、以及公共服務設施、公用事業項目規劃建設等領域嘗試引入非政府資本投資，并掀起了公私合作的浪潮。主要體現在北京、上海、廣州等一線城市。其中，上海、廣州主要集中在城市基礎設施、公共服務設施、公用項目等的規劃建設領域，方式為通過合資、合作、參股、項目法人招標等方式，允許個體、私營經濟主體投資經營上述相關項目。以上海友聯聯合體獲得了上海市最大的污水處理項目為代表，上海友聯聯合體負責項目的融資建設，并取得20年特許經營權。北京則主要表現在新建基礎設施項目特許經營方面，特別是北京奧運項目，2008年的總投資達2300多億元的公共事業項目中的大多數都是以項目法人招標（特許經營）方式進行的。

以我國PPP模式發展現狀來看，PPP模式從起步、適應、準入、規范等正在被認可接收。讓PPP模式助力經濟發展，必須要客觀理性認識這一模式。

3 客觀理性認識PPP模式

當前，政府部門、金融機構、社會組織、自然人、學術機構等單元，都需要了解PPP模式的核心要素是什么、怎樣有效規范并有序開展PPP項目等。使社會綜合資本在新經濟業態下發揮推動作用，須要厘清PPP模式的核心要件。

3.1 PPP模式在未來地方債務中扮演何種角色

一方面，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》 （國發〔2014〕43號）中對地方債扮演的角色進行了明確，核心是推廣PPP模式，即推廣使用政府與社會資本、自然人資本等合作模式。明確了將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能；另一方面，財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中，明確了將政府債務轉為企業債務，并在融資政策的基礎上擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為相應的項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持，有效契合了讓市場在資源配置中起決定性作用的戰略訴求，其核心就是要大力推廣PPP模式；再一方面，由國務院國有資產監督管理委員會、財政部聯合出臺的第32號令《企業國有資產交易監督管理辦法》中，通過對地方債務涉及《中華人民共和國企業國有資產法》、《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律、法規部分明確了優化配置的指導意見，這為科學推進具有我國特色的PPP模式奠定了堅實基礎、指明了方向，也有效提供了以產權交易為突破，創新了地方債務優化整合指導，創新了PPP模式的設計思路。有利于供給側結構調整優化，有利于發揮市場配置資源作用，遵循等價有償和公開公平公正的原則，在依法設立的產權交易機構中公開進行。

依據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的如基礎設施、公共服務設施、公用項目等融資需求約為42萬億元。根據43號文和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的規定推演，未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。由此可見，PPP模式在地方債中的重要性。

3.2 引入PPP模式的優點

PPP模式由于引入社會資源、資本，自然人資源、資本等來承擔社會經濟發展單元所需要的基礎設施、公共服務設施、公用項目的融資、建設、運營等，與傳統的由政府直接承擔模式相比，即能夠有效配置資源、優化配置資本結構，切實發揮市場在資源配置中的作用，又可以優化地方債務結構，有利于地方債務管控；同時，PPP模式的植入明確了綜合資本主體，即政府資本主體、社會資本主體、自然人（私人）資本主體等的權利與義務關系，清晰了遵循經濟規則、市場規則等要件，聚焦了項目載體的核心工作目標，有利于經濟項目的建設與發展運營，有利于項目合作方的產權明晰、責任明晰、利益明晰，有利于社會資源的有效配置，尤其是在緩解、消化政府增量債務、存量債務方面，PPP模式具有明顯創新優勢。再一方面，PPP模式的運用，能夠有效厘清城鎮化進程中涉及到的基礎設施、公共服務設施、公用項目的產權關系，特別是對具體PPP項目設計與實施過程中，科學、公正、公平利用好、運用好相應的產權交易平臺，可以有效摒棄分歧，形成共識，能夠建立公平合理、合法合規的權責體系，能夠有效推進項目主體的角色定位與角色轉換。即可以提高社會資本、自然人資本主體對項目運營、維護，以及項目融資等方面的效率。又可以有效優化原始的由政府部門承擔新建項目部分模式，科學平衡杠桿因素，最大限度規范項目運行風險。

3.3 我國推行PPP模式在應用中存在的問題

由于機制、體質等因素，以及原始沉淀固化思維的影響，同時公眾對PPP模式的理解認識程度等客觀情況，導致在推行PPP模式進程中還存在諸多短板、矛盾與問題。主要表現在以下幾個方面：

一是立法層面的缺失與不足，導致在設計、規劃、推進PPP模式項目可依據的法律法規不充分、不完善。這是制約PPP模式有效推動的主要瓶頸。現階段我國尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規，盡管有些部委的規章、制度、文件，以及地方性條例中對設計PPP模式的管理、規范有些表述，但都無法形成規范性的、標準性的、法理性的統領指導，同時，這種開放式的構架可能出現相互矛盾也不利于統一管理。

二是政府職能的混淆為發展PPP模式帶來許多瓶頸。目前，在我國PPP模式設計與運用中，政府部門身兼直接設計者、投資者、經營者和監管者等多項職能，形成“既當裁判員，又當運動員”的蹩腳規則，這自然導致PPP模式在實際運行中的隨意性、不嚴謹性。同時，在PPP模式運行程中低效與尋租現象普遍。公共產品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。從而造成社會公共設施建設的低效。

三是社會團體、私人部門融資存在障礙。相對于其他投資主體，私人部門在融資上表現出融資渠道窄、融資成本高以及融資規模小的缺陷，使其在參與PPP模式運行中處于被忽視、被放棄、被規則等不利地位。

四是PPP項目風險的分配難以達成一致。由于相關法律、法規不健全、不完善，政府職能的混淆以及社會團體、私人部門的劣勢地位等現狀，導致PPP模式在實際應用中，政府資本主體和社會資本主體，以及自然人（私人）資本主體間往往就合作運行項目中風險的分配部分難以達成共識，都在爭取利益最大化、風險最小化，由此客觀上導致合作項目談判周期長，合作成本增加，這在一定程度上制約了PPP項目的推進，自然也不利于社會經濟的發展。

科學、專業設計PPP模式，規范并成功推廣，切實發揮PPP模式對經濟發展的助力效應，公平、公正、合理促進民間資本進入基礎設施、公共服務設施、公用項目與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。既要在法律、法規上保障社會資本的市場利益，又要健全完善標準與規則，統籌協調好PPP項目參與者的利益關系，明確風險分擔機制，只有這樣才能保障PPP模式的有效運行。要達到這一目標訴求，需要完善PPP模式的必要條件。

一是要健全、完善相應的法律、法規。PPP項目的設計與運作需要在法律層面上，對各資本主體在合作項目中應承擔的責任、義務和風險進行明確界定。盡管我國《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》自2015年6月1日開始施行，被業界默認為“PPP基本法”。但這只是粗淺的、框架式的管理辦法，客觀上還上升不到完善健全的法律法規層面，與我國龐大的PPP項目市場而言是滯后的。因此，健全與完善適合PPP模式的法律、法規已是經濟發展的必然需要。

二是政府職能部門要公平、公正站位，并切實對PPP項目予以精準支持。由于在PPP模式合作中，合作各方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，這要求在PPP模式的設計與定位中要前瞻站位，統籌協調，科學配置。而政府的角色與責任卻是始終不變的，那就是公平、公正站位并予以積極支持。

我國經濟新常態下PPP模式具有較大的發展潛力。盡管2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，但和同類型新興市場相比還有較大的差距。新增的PPP投資額僅為7億美元，而城投債的發行量卻高達9512億元，廣義貨幣M2總量卻急劇攀升，達到110.7萬億元。表現為地方政府債務增加，財政支出壓力加大，社會與民間投資乏力等，同時，社會公共服務需求卻日益加劇，供給側結構性矛盾突出。破解這些矛盾，讓PPP模式成為調結構、轉方式、促增長的有效方式，使其真正成為助力經濟發展的新動力、新引擎是我國經濟新常態下的必然。