西藏畜牧地區貧困與反貧困問題研究及對策
——以那曲地區班戈縣佳瓊鎮為例

◎師佳媛 馬彪 王繼謙

西藏畜牧地區貧困與反貧困問題研究及對策
——以那曲地區班戈縣佳瓊鎮為例

◎師佳媛 馬彪 王繼謙

貧困問題是全世界丞待解決的難題，本文在充分分析西藏畜牧區貧困現狀的問題下，結合西藏畜牧地區貧困的特殊現狀和民族區域特征，闡述了當前班戈縣佳瓊鎮存在的貧困群體數量龐大，貧困面廣、恩格爾系數較高，貧困形式依然嚴峻、脫貧不徹底，返貧現象嚴重、脫貧戶的觀念依然落后等問題，并從制度致貧方面進行分析。研究發現：草原生態保護補助獎勵的負面影響、草場承包責任制負面效應、牧民的思想觀念致貧、消費結構不合理等是造成班戈縣佳瓊鎮貧困的主要原因。基于此，本文從制度致貧的角度對反貧困過程中出現的問題提出合理的對策建議。

班戈縣佳瓊鎮貧困現狀

班戈縣位于那曲地區的西部，地處念青唐古拉山和唐古拉山之間，總面積28383平方千米，人口3.2萬人，佳瓊鎮位于班戈縣的東北部，距縣城普保鎮75公里，總面積2993平方千米，占全縣地域面積的9.9%，佳瓊鎮是一個以牧業為主的正發展中的一個鄉鎮。下轄多爾查居委會、多地村（一村）、央木布村（二村）、那高查村（三村）、熱卡下瑪（四村）、熱卡努瑪（五村），是班戈縣確定的10個牧業鄉鎮之一。

貧困群體數量龐大，貧困面廣。班戈縣自然災害頻繁、生態環境惡劣、經濟文化落后，牧民主要以傳統的草原畜牧業為主業，收入來源單一，這是長期以來影響牧民穩定增加收入的主要原因之一。從總體上來看，佳瓊鎮貧困人口占總人口的33.6%，貧困戶占總戶數的43.3%。從各村的情況來看，多爾查居委會、多地村、那高查村的貧困人數較好于其他幾個村，主要原因是這三個村較其他幾個村擁有更多的草場資源，人均擁有更多的牲畜數量。

恩格爾系數較高，貧困形式依然嚴峻。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。下圖為佳瓊鎮那高查村與熱卡努瑪村生產生活模式考察得出的數據，隨機抽取了其中的部分牧戶，對其家庭的恩格爾系數進行了測算。

表1　2013年末佳瓊鎮那高差村牧戶恩格爾系數測算情況表

從上表1可以看出，隨機抽取的牧戶中，5號樣本屬于特困家庭，政府每年均給予一定的生活補助，類似5號樣本的牧戶在三村有6戶，均屬特困戶，自身的產出無法滿足基本的生存需要。據據以上標準，除6、7號樣本達到小康生活水平外，1戶屬于溫飽型，其他3戶均屬貧困。以上數據表明，佳瓊鎮約50%的牧民還處于貧困狀態，目前最緊迫的問題就是解決牧民的溫飽問題，這對佳瓊鎮整體上盡早脫貧有著重要意義。

脫貧不徹底，返貧現象［ 返貧現象：指已經脫貧的人口又重新陷入貧困。］嚴重。為了盡快緩解和消除貧困，政府部門只注重扶貧政策在短期內的成效，淡化了經濟發展的長期性和可持續性，造成畜牧地區的大批牧民在脫貧后又返貧，這一現象給整個扶貧帶來了很大的負面影響。從佳瓊鎮反貧困工作實施情況講，2013年返貧率控制在0.8%以內，減少了貧困戶76個，脫貧戶的絕對數量高于返貧戶的數量，脫貧人口超過了返貧人口，因此在總體工作層面表現出了良好的態勢，但我們有必要審視那些返貧的貧困人口的返貧機制。

經濟貧困與精神貧困并存。一般來說，經濟貧困會引發精神貧困，但從班戈縣佳瓊鎮的實際情況來看，引發牧民精神貧困的原因除了物質因素外，基礎設施落后與牧民享有的公共產品極端匱乏是導致牧民精神貧困的重要因素。由于經濟貧困引發了精神貧困，精神貧困又反過來影響貧困人口獲取物質生活資料的能力和水平，進而陷入經濟貧困的惡性循環。佳瓊鎮5個行政村和一個居委會共3000人中貧困人口數量達到1008人，可以說牧民普遍處于絕對精神貧困狀態，即思想境界低下、道德意識缺失、文化知識匱乏、價值觀念陳舊、思維方式單一。經濟貧困與精神貧困產生的心理失衡，促使原本并不嚴重的社會問題容易放大，導致少數群眾與社會的關系惡化，更嚴重的是可能會導致社會動蕩。

制度致貧下造成班戈縣佳瓊鎮貧困的原因

草原生態保護補助獎勵的負面影響。為了有效遏制草原退化，改善草原生態環境，實現草原永續利用和牧業經濟的可持續發展，促進牧民增收，西藏自治區從2011年起在全區開展建立草原生態保護補助獎勵機制工作，實行禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產資料綜合補貼政策。雖然草原生態保護補助獎勵等惠民政策對保證牧民正常生活水平起到了積極作用，但有一部分貧困戶把脫貧和發展的希望依然寄托在上級黨委和政府方面，自己無所作為，缺乏主觀能動性，甚至對脫貧返貧抱著無所謂的態度。另外，低收入人群物價聯動補貼政策和低保戶生活補助措施的實行，導致一定數量的牧民寧愿貧困。

草場承包責任制負面效應。從班戈縣佳瓊鎮的情況看，從2003年起全鎮幾個行政村全面推行了草場承包經營責任制，但當初分配草場時沒有能做到科學化、合理化。直到2011年實行草原保護獎勵機制后，草場資源才成為牧戶競相爭奪的熱點，當時分配草場時留下諸多隱患也逐漸暴露出來。在調研中發現，2003年以后新組建的牧戶幾乎沒有草場資源，很多牧民怨恨當初沒有能科學分配草場資源，而且對重新分配草場資源的呼聲很高。因此，草場承包責任制實施十一年以來，雖然對調動牧民積極性以及增加牧民收入方面起到了積極作用，但同時逐步暴露了草場承包責任制的負面效應。

西藏畜牧區反貧困的對策

反貧困工作不僅是簡單的、消極的幫助貧困人口，也不僅是為了社會穩定，而根本目的是為了保護和解放勞動力，提高勞動力素質，促進社會經濟全面發展。本文在提出反貧困對策時從制度安排角度入手，針對致貧的原因，對癥下藥，有的放矢，改變重視點的扶貧而忽視面的帶動現象，實施整村推進戰略，全面推動反貧困工作。

改變牧區落后的觀念

以公共服務體系建設為平臺，改變牧區落后的觀念。目前貧困牧區的教育、醫療衛生、電力、交通、通訊等公共設施嚴重滯后，這導致了牧區群眾信息封閉、生活原始態、思想落后。要改變現狀，必須盡快完善牧區基礎設施，這是改變落后觀念的首要任務。只有把現代化的科技成果引入到牧區群眾的生活中，才能使其接受和離不開科學技術，不至和當代社會嚴重脫節。

以教育引導為主，改變牧區落后的觀念。百年大計，教育為本。改變觀念必須從娃娃抓起，所以在上述基礎設施完善的基礎上，讓牧區適齡兒童接受良好的教育，才能從根本上改變牧區傳統的落后的觀念。甚至青少年可以自下而上的改變本地的經濟社會現狀，從而形成良性循環。如有條件可適當放寬政策，選擇優秀的牧區青少年兒童到發達的地方進行學習（例如：拉薩、北京、上海等）。

以文化引導為輔，改變牧區落后的觀念。積極弘揚人文精神，構建新型文化觀念。在電視、網絡、手機等傳媒手段安家落戶到牧區時，文化的引導才能形成市場。在醫療等基礎設施逐步完善的情況下，牧區群眾才能漸漸重視科學技術。可以通過技能培訓、文化培訓等來滿足他們生活的需求；鼓勵貸款創業、異地務工等，以引導牧區群眾脫貧致富。

不斷推進畜牧區教育發展

對教育事業的重視和投入力度，教育文化事業的發展程度，教育體制和教育政策的效率，人們總體教育文化素質以及培養的人才數量，是檢驗一個國家、地區或一個民族綜合發展程度的主要指標之一。一個地區的經濟實力取決于區域擁有的物質資本、人力資本的數量和質量。目前西藏牧區人口素質差、教育水平低的現實己經成為牧民收入提高和扶貧開發項目順利實施的“瓶頸”，是使貧困延續的重要原因之一。

加大基礎教育和義務教育的投入力度，加強對教育事業的管理和監督。牧區特殊的生活生產方式、落后的教育觀念是牧區教育文化事業不發達的原因所在。各級政府應從“科教興牧、科教治牧”的戰略高度來重視教育，加大對牧區教育的投入力度，大力改善牧區設施和學習環境，為我區的義務教育平衡發展打下基礎。牧區義務教育實行專項的教育扶貧撥款制度，建立專項賬戶，減少中間環節，使教育專項撥款能全額下撥到位。

改變牧區教育發展的管理體制。牧區由于財政困難，“以縣為主”的管理體制根本保證不了對牧區基礎教育的投入，牧區義務教育師資隊伍的待遇也很難得到提高，因此牧區義務教育的投資主體應以自治區政府為主，加大自治區政府對牧區義務教育的投入，增加轉移支付，牧區義務教育應實行“以自治區為主”的管理體制，使牧區師資隊伍的工資、福利待遇得到充分保障。并進一步明確牧區各縣、鄉、村各級政府對義務教育的責任，并將履行職責的情況納入各級干部年度考核，對履行職責不到位的政府主要負責人，在職務提升和評先評優時實行一票否決制。

建立有效的畜牧區師資隊伍培訓機制。為滿足牧區師資隊伍提升能力的需要，應建立有效的畜牧區師資隊伍培訓機制，建議與有能力、有資格、有經驗的西藏高等院校建立師資培訓機制，設立專項牧區師資培訓經費，組織畜牧區師資的培訓長效化。也可定期派培訓人員到基層援教或培訓，以達到“傳-幫-帶”的目的。

（作者單位：西藏大學）

西藏大學大學生創新創業項目基金資助項目《西藏畜牧地區貧困問題研究及對策分析》（201510694027）