公眾參與模式下的土地整治

◎付翔

公眾參與模式下的土地整治

◎付翔

所謂參與，就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為，而對公共機構來說，參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。土地整治公眾參與是基層民主在土地整治工作中的具體體現，如何調動農民參與的積極性是構建積極有效的土地整治公眾參與機制的關鍵。基于此，筆者對公眾參與模式下的土地整治進行了研究。

土地整治公眾參與概述

土地整治公眾參與是指在區域土地整治全過程中，充分調動項目區域內各個參與主體的積極性和主觀能動性，促進政府及土地管理部門、農民和其它農業經營主體等利益相關方廣泛參與，通過相互協商，最后共同確認項目方案并參與項目實施、監督及完成后的管護過程。作為一項國家戰略工程，公眾參與不僅能夠體現公共需求，也是衡量土地整治轉型的重要標志。土地整治公眾參與是基層治理的重要體現，它強調了土地整治決策者與受決策影響的利益相關人之間的雙向溝通和協商對話。

土地整治過程中存在的困境

公眾參與度較低。盡管當前我國部分地區開展了土地整治公眾參與的有益探索，也積累了一定的成功經驗，但總體上，土地整治工作中的農民參與仍主要表現為低層次、低水平的參與。農民是土地整治的服務對象和終極受益者，但土地整治落實過程中利益矛盾最多的環節卻也是發生在與農民的接觸過程中。農民是農村土地的產權主體，而在土地整治的實施過程中，修路渠溝橋就必然要涉及到占田占地、田塊面積及空間變動，引發利益調整問題自然就顯得難以規避。農民作為土地的承包者、經營者，其受自利邏輯的驅使，多數只會站在自家一畝三分地的立場上對土地整治提出要求。農民的需求和利益是個體化的，個體利益是激勵農民參與土地整治的根本動力。

公眾參與的制度不健全。作為一種行為義務，土地整治公眾參與僅靠農民意愿和社會規范遠遠不夠，必須將其上升為法律制度，才能保障農民的主體地位和參與行為都有法可依。但截至目前，我國尚無專門的法律法規規范土地整治的實施運作，關于土地整治農民參與方面的立法更是一片空白。相關法制建設的滯后，使得土地整治農民參與的形式、程序和內容等缺乏法律規范，農民參與的法律地位也難以從根本上得到確立，農民的民主政治權利更無從談起。

公眾參與模式下土地整治機制研究

土地整治過程中要把聽取當地群眾的意見放在十分重要的位置，確保公眾的知情權、參與權、管理權、收益權等各項合法權益。參與式方法是一種自下而上的方法，是對“自上而下”決策的補充和修正。要引導群眾參與到土地整治的各個環節中去，項目實施過程眾要接收群眾的監督，從而做到農民自愿參與的目的，最終達到農民滿意的效果。

鼓勵農民參與到土地整治中。農民參與土地整治的積極性來源于其自身的利益，而農民的利益往往轉化為其自身的內在需求，鼓勵公眾積極參與土地整治，并渴望通過有效的渠道進行表達，調動群眾的積極性。激發農民參與的積極性，必須要將農民的需求融入到土地整治的全過程。縣級土地整治是與農民利益關系最為密切的層級。把技術含量較低的工程標段分離出來，讓項目區所在地的農民、農民團體、集體組織等可以優先參與土地整治項目的施工，既可以調動廣大群眾參與土地整治的積極性，有效增加農民的收入，也為后續項目的管理和工程維護打下良好的基礎。因此，土地整治公眾參與的基本框架應從激發農民參與積極性出發，在土地整治的立項報批及竣工驗收階段對現有土地整治公眾參與的程序及內容進行優化和豐富。

健全和完善農民參與的制度。建立健全農民參與的制度和機制，建立信息發布制度，是保障農民主體地位，促進農民科學、有序參與的必要舉措，可以實現土地整治公開透明。公眾參與的制度和機制決定著政府、國土部門、基層組織、相關農村社會組織以及農民等相關利益群體的地位、職責、權利和義務，為農民參與土地整治確立有法可依、有制度可循的程序和利益博弈的平臺，對農民的參與和權益保障都具有重要意義，也是維護社會公平正義、宣揚法治精神、提高治理水平的具體體現。把土地整治各項工作放在公眾面前，提高土地整治的透明度，是確保土地整治達到預期效果的前提。建立土地整治相關制度的公開發布，把土地整治規劃內容、項目實施情況、竣工驗收結果等信息及時的向社會公開，將群眾監督的力量發揮到最大，有效杜絕各種違規行為的發生。因此，強化農民參與制度保障，應從明確農民的主體地位、農民參與的渠道和組織形式、程序和內容、方式和方法等方面進行制度化設計，使農民參與土地整治有章可循、有法可依。

加大土地整治的戰略宣傳。加強土地整治戰略和規劃宣傳，提高土地整治參與意識。大力開展土地整治戰略宣傳，充分利用電視、廣播、網絡等媒體，向公眾宣傳土地整治戰略意圖、整治規劃、實施模式、年度計劃、項目規劃設計的具體內容和相關政策，引導公民的正確價值導向，全方位提高社會各界對土地整治工作重要性認識，增強農民、農村集體、相關部門支持土地整治的意識，拓寬公眾參與方式和渠道，采取聽證、公示等方式廣泛征求意見，為土地整治工作的開展營造良好的社會氛圍。

土地整治公眾參與是為了保護、尊重公眾的利益及有效限制行政部門的權力，從而實現土地整治項目能夠最大限度地滿足項目區農民的需求，保障土地整治的有效落實。筆者期望通過對公眾參與模式下土地政治的研究，全面提高土地整治社會治理水平、實現社會公平正義及法治精神在土地整治過程中的體現和弘揚。

（作者單位：含山縣土地整理中心）