戶外探險救援機制的行政法思考
——以救援服務收費為視角

◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

戶外探險救援機制的行政法思考
——以救援服務收費為視角

◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

近年來，戶外探險安全事故頻頻發生，高成本的救援費用如何承擔的問題引發了社會公眾的熱議。文章通過對我國目前戶外探險救援機制現狀的分析，比較有關國家、地區戶外探險救援法制，基于“受益者負擔原則”、“成本-價格原則”、“社會正義衡平原則”的分析，提出公共財政承擔戶外探險救援費用的有限性，應該推行強制登山客投保制度。

近年來，隨著戶外探險活動的增多，戶外探險安全事故也頻頻發生，有關戶外探險救援的問題也成為社會關注的問題。2015年10月2日，來自廣西柳州、河池等地的17名“驢友”［旅友（英文：Tour Pal）諧音驢友，是對戶外運動，自助自主旅行愛好者的稱呼，也是愛好者自稱或尊稱對方的一個名詞，因為驢子能馱能背，吃苦耐勞，所以，也常被愛好者作為自豪的資本之一。參見“什么叫驢友”，載《出版視野》2009年第2期，第39頁。］自發組織進入廣西長灘河自然保護區探險。長灘河自然保護區核心區域很危險，禁止游客進入。10月5日，探險隊員在遭遇暴雨以后遇險，向政府請求救援。為了盡快救出遇險“驢友”，廣西金秀瑤族自治縣緊急出動100多名民警、消防員，派出200多名干部群眾、40多名醫生護士以及300多名后勤增援人員，出動80多臺次各種車輛、沖鋒舟，直接經濟支出10萬多元，最終救出了遇險的17名“驢友”。10月12日，當地相關機構以“未經批準進入自然保護區，違反《中華人民共和國自然保護區條例》”為由，決定給予17名“驢友”每人罰款1000元。［苑長軍：“17名驢友野外露營時被困”，載《南國早報》2015年10月13日A1版。］此事經新聞報道以后，引起了社會公眾的熱議，其核心爭論點就是救援費用該如何承擔的問題。是否所有的戶外探險救援費用都應該由政府承擔？抑或是否所有的戶外探險救援費用都應該由探險者承擔？

本文正是在這樣一個背景下，試圖對我國戶外探險救援機制進行研究。在對我國目前戶外探險救援法制現狀進行論述的基礎上，對有關國家和地區的戶外探險救援法制進行分析，為完善我國戶外探險救援機制提供建議。

我國戶外探險救援的法制現狀

戶外探險救援體系。戶外探險救援最早開始于20世紀50年代的歐洲，最初只是提供簡單的拖車服務，后來逐漸發展成為搜救探險者、提供醫療救助等。1995年，我國成立了衛生部國際緊急救援中心，其主要工作是組織協調管理規范醫療緊急救援業務，為臺港澳同胞和境內外人士提供及時、便捷的意外傷害醫療緊急救援服務，這可以說是我國戶外探險救援的雛形。目前國內的戶外探險救援已經出現政府救援、公益救援和商業救援等三種結構性分類。［王玉松：“戶外自助旅行救援法律問題研究”，載《政府法制研究》2013年第1期。］

政府救援。政府救援是以政府為發起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務。目前我國政府救援主要是由政府公安部門、消防部門、公立醫院等部門機構來承擔。1998年7月23日，廣州市成立了第一家專業的旅游救援機構——廣州旅游緊急救援中心，屬于廣州市旅游局下屬的事業單位。目前很多地方政府已經將戶外探險政府救援納入了應急救援體系之內。

公益救援。公益救援是以民間公益機構為發起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務。2003年5月，以珠海登協山地救援隊為代表的國內首批公益性戶外探險救援機構成立了，該山地救援隊是由珠海市登山探險協會成立的。2015年9月18日，該登山隊改由珠海市公安局作為業務指導部門，經過珠海市民政局的審核正是注冊為珠海市民安救援中心，民安救援中心下設專家委員會和民安救援隊，其中民安救援隊由快速反應大隊、野外搜救大隊、洪澇災害救助大隊、心理干預中隊、無線電保障中隊組成。

商業救援。商業救援是以商業性旅行救援機構為發起主體，主要面向本機構會員所提供的旅行救援服務或者向其他旅行者提供有償救援服務。商業救援也是整個社會救助體系不可缺少的一部分，在我國，已經建立起良好的運作機制的商業救援機構近幾年發展迅速，例如，中國延保救援集團、蒙迪艾爾、國際SOS救援中心、安盛救援、優普環球救援等商業救援機構，在戶外探險救援中也發揮著重要作用。

戶外探險救援法制。研究戶外探險救援機制，還有必要對目前我國有關戶外探險救援的法制現狀進行梳理。目前針對戶外探險救援并沒有專門的法律法規進行規定，因此本文僅將密切相關的法律、法規、部門規章進行梳理。

法律法規：與戶外探險救援有關的法律法規主要有2002年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國安全生產法》、2007年11月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國突發事件應對法》、2008年10月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國消防法》、2009年8月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國武裝警察法》、2006年2月由國務院制定的《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》。

部門規章：與戶外探險救援相關的部門規章主要有1990年2月由國家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法》、1991年8月由國家體育總局制定的《外國人來華登山管理辦法》、1994年1月由國家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法實施細則》、1995年4月由國家衛生部制定的《災害事故醫療救援工作管理辦法》、2003年7月由國家體育總局制定的《國內登山管理辦法》、2005年7月由國家旅游局制定的《旅游突發公共事件應急預案》。

通過對上述法律法規及部門規章的內容進行研究，筆者認為上述法律法規及部門規章多與災害防治相關，與戶外探險活動救援關聯度不高。因此，筆者認為，目前有關戶外探險救援的法律調整不具有針對性，換言之，從法律層面上來講，目前關于戶外探險救援處于空白狀態，這也是造成目前戶外探險救援費用的責任主體不明，而引發爭議的原因。

戶外探險救援費用承擔機制

從國家層面來講，由于戶外探險救援沒有專門的規定，因此，關于戶外探險救援費用承擔問題也處于空白狀態。從地方層面來講，目前關于戶外探險救援費用的承擔的規定也只有少數。2014年1月14日，新疆維吾爾自治區人民政府發布了《新疆維吾爾自治區人民政府關于加強戶外運動安全管理的通告》，其中規定“被救助者接受救助后，應當承擔相應的救助費用”。2015年10月19日，四川省人民政府制定通過了《四川省登山管理辦法》。該管理辦法第29條規定：“登山者有下列情況之一的，應當依法承擔相應責任；接受相關組織和機構的救助后，應當支付應由個人承擔的費用：（一）未經批準擅自開展海拔3500米以上山峰登山活動；（二）違反有關法律法規及安全警示規定從事登山活動；（三）對采取的暫時限制、安全防范和應急處置措施等不予配合。”該規定所體現的即就是戶外探險因探險者個人過錯引發災害，探險者應該承擔戶外探險救援自己應該承擔的費用，換言之，則就是公共財政承擔戶外探險救援費用的有限性。

基于“受益者負擔原則”的分析。基于法治原則，侵害人民自由權利的行政行為，需要有法律的根據存在，才能確保行政行為的合法性。除此之外，實際上行政行為還受其他諸多限制。其中一種限制乃是行政行為所需費用的問題。公共部門的規范不斷擴張，與公共服務提供逐漸多樣化，一般性稅收已經接近飽和，為了促使資源合理分配運用，避免用大多數人的稅收去服務少數人，我國臺灣地區有學者認為“要求因公共財的供給而享有利益之人，負擔公共財之成本費用”。此種見解被稱為“受益者負擔原則”。［參見張則堯：“使用者付費、受益者付費及污染者付費之概念及其適用”，載《行政管理論文選輯第6輯》，1991年12月，第547頁。］受益者負擔制度是從古羅馬時代就開始運用的一種公用負擔制度， 但其定義至今尚未確定。因此，根據各時期政府的不同，可以說被任意的解釋。［江利紅：“日本受益者負擔制度研究”，載《四川農業大學學報》2007年6月第25卷第2期。］受益者負擔原則其所建立的理論基礎是“特別受益”應該由“特別負擔”來補償。在日本，受益者負擔原則有被強調的傾向，如道路、下水道等公共設施、行政服務及社會保險等所謂的公共財，漸漸以受益者負擔費用的形式取代稅負擔。［參見山崎正：《現代行政的新展開》，勁草書局1993年第1版，第271頁。］對于特定公共服務的特別受益者，在其受益范圍之內，應該以分擔金、手續費等形式承擔相應的費用。

基于“成本-價格原則”分析。經濟學上成本與價格的概念在于幫助經濟主體在面臨抉擇時，正確且明確地判斷各種行為所衍生的損失與利益，而能幫助決策者做出最符合經濟效益的判斷，并進而達成經濟均衡的狀態。然而實現法律正義時，是否應該考慮現實成本與價格之間的問題。［胡天賜：“行政執行上征收執行費用之立法政策評析”，載《月旦法學雜志》2004年11月第114期。］大致言之，法律以實現正義為旨趣，因之其干涉社會生活，自以正義所認為必要為限。如果某類事項依照其性質及其發生的頻繁情形，與共同生活密切相關，如果不加以規制，則無法維持公平，無法增進社會大眾的福祉，法律當然不會棄之不顧。而如果一旦納入法律的調整范圍，則成為法律關系，歸入法律秩序的世界。法律關系具有法律所賦予的效果，此種效果的主要部分，就是權利義務，這是法律關系的核心。［韓忠謨：《法學諸論》，韓忠謨教授法學基金會1997年版，第144～146頁。］通常所謂法律制度，不但是那些成為抽象種類概念的法律關系的集合，而且是法律關系的定型，針對實際社會生活而發揮調整作用。在私法領域中，成本與價格在正義的實現程序中原則上扮演者不可或缺的角色，例如民事訴訟程序中，原則上應該繳納訴訟費，如果不繳納訴訟費，那么人民法院可以不進行實體上的裁判，而直接按照程序不完備駁回原告的訴訟請求。然而在公法領域中，由于公民權利意識的覺醒，社會公眾對其日常生活諸多事項及權利行使，皆請求國家為積極的給付與保證。此種情形的急劇擴張，帶來的不利影響是國家的支出劇增，導致國家財政惡化，行政資源浪費。因此，從制度設計上考量，對于因可歸責于自身而造成國家資源浪費的“原因者”，促使其負擔必要的費用，也是實現社會公平正義并解決政府財政問題的一套機制。

基于“社會正義衡平原則”的分析。在過去的很長一段時間，基于國家保障人民生命財產安全的憲法義務及職責，無論從國家的淵源及任務觀點，抑或現行若干國家法的規定，戶外探險搜尋救助是各國的當然任務。既是政府本身任務與職責，且基于社會公義及人道主義，對于戶外探險搜尋救助任務進行所產生的費用，本應該由政府部門負擔，而不是由受難者負擔。然一如前述，近年來，某些個人冒險及追求刺激行為確已造成龐大的社會成本負擔。對此，以美國為主的某些歐美國家，除加強搜救相關經費預算及人員訓練外，也開始逐漸對這種類型的個人冒險行為所導致的社會成本，部分轉嫁由冒險者自己負擔的做法。因此，這種制度的目的在于提醒社會大眾不要“明知山有虎，偏向虎山行”，一定要珍惜自己的生命安全。戶外探險搜救所需要的有形與無形的社會成本當然屬于公共資源，但是因為個人的過錯而使這些公共資源浪費在本可避免的狀況中，最后又讓全體納稅人來共同承擔，實在是有違社會正義衡平原則。

有關國家、地區戶外探險救援費用承擔機制

美國。在美國，戶外探險運動興起的時期較早，因此所引發的各種戶外探險事故也很多。為了應對戶外險情，美國建立了一套完整的救援機制。在美國，戶外探險救援是由一些國家公園內的專業團隊和其他地方的志愿者團隊負責的。而這些志愿者隊伍往往是山地救援協會（Mountain Rescue Association ，MRA）成員。美國山地救援協會成立于1959，是美國成立時間最早的搜救協會，在國家突發事故管理系統（National Incident Management System，NIMS）的指導下，實現了美國戶外救援的標準化發展。美國山地救援協會主要負責搭建救援框體系，認證會員隊伍，促進登山安全教育，提供一個關于山地搜索和救援技術、設備和安全信息的發展和交流的平臺，代表會員團隊向需要救援的群體提供服務。［參見美國山地救援協會官 網：http：//mra.org/about-mra/mrahistory/，訪問日期：2016年8月24日。］美國山地救援協會的會員隊伍提供救援服務后，獲救者是不需要支付費用的。美國山地救援協會認為，如果遇險者在得知其將要為救援服務支付費用，那么他們有可能會延遲提出救援的請求，直到情況變得十分的糟糕，而這將不利于保護遇險者的生命安全，也會使救援工作變得更加的復雜和危險。

近幾年，由于“高成本、高風險”的戶外救援事件不斷發生，美國有5個州通過法案，允許收費救援，其立法理由為公共稅收基金不應該為救援“不負責公民”（irresponsible people）埋單，包括加利福尼亞州、夏威夷州、愛達荷州、新罕布什爾州和俄勒岡州。這些州的法律允許戶外救援組織或者機構在向遇險者提供救援服務后，收取一定的救援費用，主要包括以下情形：遇險者明顯違反法律的規定（俄勒岡州）；遇險者擅自進入明確禁止進入的區域（愛達荷州和加利福尼亞州）；遇險者對自己的行為沒有盡到合理審慎義務，故意實施危險行為的（俄勒岡州和夏威夷州），［Athearn， Lloyd （19 May 2005）. "Climbing Rescues in America： Reality Does Not Support 'High-Risk， High-Cost' Perception" （PDF）. The American Alpine Club.Retrieved 25 January 2010.］如下表：

臺灣地區。我國臺灣地區于2000年7月19日制定了“災害防救法”，并于2002年5月29日第一次修正，增列第39條之1：“違反第三十一條第二款規定遭遇危難，并由災害應變中心進行搜救而獲救者，該中心得就搜救所需費用請求支付之。前項請求支付之執行機關、時機及程序之辦法，由內政部會商有關機關制定之。”2002年7月9日，臺灣地區“內政部”依據“災害防救法”原第39條之1授權，制定了“災害搜救費用繳納辦法”，并于2008年進行了修正。

“災害搜救費用繳納辦法”全文一共7條，依據該辦法的規定，搜救費用收取的成立要件主要有以下幾點：需要各級政府成立災害應變中心后，并由指揮官在災害應變范圍內，依權責所發布的劃定警戒區、指定警戒區域、水域、空域高度的限制或禁止處分；做出收費行政行為需要經一定的公示程序，即應該公告并刊登政府公報、新聞報紙、利用電信網絡傳送或其他足以使公眾得知的方式揭示；需要違反前述規定，遭致危難，并由各級災害應變中心搜救而獲救所產生的搜救費用。搜救費用繳納處分相對人為二人以上的，搜救所需費用平均分擔。如果有可以歸責的第三人，則由該第三人負擔二分之一，其余二分之一由獲救者平均分擔。遇險者違反情節輕微或者有特殊原因的，可以減輕其應該負擔的費用。［臺灣地區“災害搜救費用繳納辦法”。］

完善戶外探險救援機制的思考

考察其他國家和地區有關戶外探險救援機制的法制現狀，對于完善我國戶外探險救援機制可以提供借鑒和參考。

加強完善戶外探險救援體系。亦如前述，目前我國對于戶外探險救援體系還是主要依托于傳統的政府救援，即依靠公安、消防等部門的通力合作開展救援活動，仍然只是將戶外探險救援作為一般的事故救援來對待。由此帶來的問題有：一是對于戶外探險救援缺乏一套專門的機制，再加上戶外探險救援具有其不同于一般事故救援的特殊性，使得其救援工作的開展更加復雜化。二是由于沒有厘清戶外探險救援與一般事故救援的界限，也尚未建立起不同類型的戶外探險救援，如有償救援等，使得當出現“高成本、高風險”救援時，就引發了救援費用承擔的問題。通過對以上國家或者地區的考察，戶外探險救援都已經納入到國家的應急救援體系，但與此同時國家并不是“大包大攬”，而是通過稅收減免、財政補貼、人才培養等措施來扶持救援機構。臺灣的山難救助協會雖屬社會團體性質的機構，但其與政府有非常密切的關系，直接受“行政院內政部”的領導。同時政府也出臺法律，為戶外探險救援費用分擔提供了法律依據，如臺灣地區的“災害搜救費用繳納辦法”。

推行強制登山客投保制度。建立強制登山客投保制度可以進一步完善搜救費用承擔機制，保險范圍包含搜救費用的支付理賠。一方面避免國家財政因為高成本、高風險的搜救費用支出，造成財政資源的浪費；另一方面為避免因災受困人員為了逃避高昂的救援費用，而延誤搜救時機，造成傷亡。在日本，登山客在入山前需要購買“山岳保險”，“山岳保險”包含了人身意外險和救援險，一旦出了事故，則由保險公司進行救援費用的賠償。在歐洲很多國家，戶外探險救援費用的分擔都由保險公司來承擔，保險公司專門針對各類不同的戶外探險運動設立了特別險種，而探險者在進行各項探險活動前，購買相應的保險也成為了一種常識。

（作者單位：中國政法大學）

中國政法大學2015年碩士創新實踐項目：戶外探險救援機制的行政法思考——以救援服務收費為視角，項目編號：2015SSCX009。