以精準扶貧實現精準脫貧

嚴碧華+吳冰寒

甘肅康樂縣景古鎮阿姑山村老爺灣社一位母親楊改蘭在殺死自己的4個孩子后，自殺身亡，其丈夫隨后也服毒自殺，這樣的悲劇令人扼腕。悲劇背后的原因極為復雜，但也折射出“精準扶貧”工作落實不完全到位的問題。貧困人口的估計指標單一、基層民主評議不公平公正、脫貧后返貧現象時有發生等。基于此，《民生周刊》記者專訪了國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴教授。汪教授就“六個精準”落實過程中的瓶頸談了自己的見解，并就扶貧如何精準發力提出了意見和建議。

民生周刊：幾年來，我國精準扶貧取得了顯著成效，但也有個別地方存在扶貧不夠精準及成效不足的問題。您對此如何評價？根據您的調研及研究，在政策措施落實過程中，還存在哪些瓶頸？

汪三貴：精準扶貧涉及面很寬，每一個環節都需要認真探索。精準扶貧做得好不好，主要就看落實習近平總書記提出的“六個精準”的情況。

扶貧對象精準工作，從2013年開始到去年建檔立卡回頭看有了很大改進，已經建立了完整的建檔立卡信息系統，為大規模的精準扶持提供了支撐。但在精準識別過程中也存在一系列問題，一是識別標準不統一，中央要求的“兩不愁”“三保障”沒有得到充分落實；二是基層缺乏識別貧困人口的基礎數據，導致識別過程隨意性較大，識別不準的問題時有發生；三是動態調整不夠，對脫貧后返貧的人口和因天災人禍等各種原因新陷入貧困的人口沒有及時扶持，影響了建檔立卡的精準度。項目安排精準方面，首先是產業發展脫貧存在很多困難。因為貧困人口相對而言素質較低，面臨的各種限制條件比較多，既沒有市場經濟意識，也沒有利用市場去發展產業的能力，還缺少資金、技術和對市場的把握能力，單獨讓貧困人口發展產業難度很高。生態補償現在的主要問題在于補償誰？誰來補償？雖然“誰受益誰補償”的原則已確定，但具體的實施方案還沒有明確。教育扶貧主要面臨農村義務教育間接成本較高以及教育質量低的問題。社會保障兜底主要問題是保障標準低，特別是對貧困人口大病和慢性病的保障救助不足。資金使用精準存在的問題一是資金如何整合，二是資金整合后如何有效利用。到戶措施精準在于有項目、有資金以后，以什么方式去幫助貧困人口才能使他們受益并可持續脫貧？因村派人精準，各級政府派往貧困村的第一書記和扶貧工作隊的主要職責需要明確，特別要處理好與村兩委關系，提升貧困村的自我管理和發展能力。脫貧成效精準主要面臨的就是考核評估如何精準有效的問題，達到“真脫貧”的目標。

民生周刊：扶貧工作應該如何精準發力？

汪三貴：首先，扶貧對象要精準，要隨時動態調整扶持對象，保持扶持對象的準確性，確保“應扶盡扶”。因為扶貧對象的識別和調整是一項動態、長期工作，在貧困人口識別出來并得到扶持以后，需要及時跟蹤和評估扶持的效果，對脫貧的人口也要做好后續的幫扶工作，防止脫貧人口返貧現象發生。對因各種原因陷入貧困的非建檔立卡人口要及時識別出來并建檔立卡，進行有針對性的幫扶。項目安排精準的主要核心點在于因人因戶施策。導致每個家庭貧困的原因各異，相應的幫扶措施也應不同，并且需要采取綜合性的幫扶措施。以產業發展為例，有些家庭是因為根本沒有勞動能力，沒有辦法自主發展產業，可能就需要采用資產收益扶貧的模式進行幫扶；而對于有勞動能力的貧困家庭，產業扶貧的關鍵在于讓貧困戶進入到“現代產業鏈”“現代產業體系”里去，通過企業、合作社、大戶等其他經營主體帶動貧困人口，幫助他們解決市場、技術問題，提供產前、產中、產后服務，貧困人口只需要參與生產環節中相對比較簡單的生產活動，這樣就大大降低了貧困戶發展產業的風險。有些家庭是因為醫療、教育支出過多，則需要重點解決這些貧困家庭入不敷出的問題。有些地方甚至沒有發展條件和生存空間，一方水土養不活一方人，需要通過移民搬遷來解決。移民搬遷要真正搬得出、穩得住，就要根據不同地方的實際情況并結合貧困人口的意愿選擇不同的搬遷方式，進行差異化的梯度搬遷。此外，移民搬遷中政策運用需要平衡，如搬遷過程中，在生態比較脆弱的地方一般而言需要整體搬遷，但若貧困村在一個山頭上有十戶，而這十戶中有八戶是貧困戶，兩戶非貧困戶，那這兩戶非貧困戶怎么處理，他們享受什么政策，這也是需要認真考慮的方面。教育扶貧方面則需要再降低教育成本，采用有條件現金轉移支付等方式為貧困家庭提供補貼。除了基礎教育外，重點關注學前教育和職業教育，通過遠程教育等方式提高貧困地區的教育質量，提高孩子綜合能力來解決貧困代際傳遞問題。而社會保障方面，需提高低保標準到貧困線以上，以便真正起到兜底作用，加大對貧困家庭的大病和慢性病的救助力度，降低貧困人口的醫療負擔并保證他們的基本健康狀況。資金使用精準上，首先需要通過資金在縣一級進行大整合，給縣級政府有完全的自主性和使用權，讓地方政府根據貧困戶的實際需要有針對性地使用扶貧資金。脫貧成效需要更系統和獨立的評估機制，需要動員第三方的力量（社會力量）進行科學的抽樣評估，也需要貧困人口的廣泛參與。

民生周刊：第三方評估應該怎樣開展？應注意解決的問題有哪些？

汪三貴：現在中央在國家層面上做法是委托中國科學院牽頭開展第三方評估試點工作，已經取得初步的評估結果。第三方評估工作分為兩個層面，一是對建檔立卡貧困戶脫貧的真實性進行評估，對象是建檔立卡貧困戶，評估標準是看是否達到了“兩不愁、三保障”；二是對貧困縣和貧困村的退出進行評估，看是否達到退出標準，如貧困縣的退出標準是貧困發生率低于2%，西部低于3%，評估對象是貧困縣的農戶考慮到貧困發生率的估計是由國家統計局負責的，而且國家統計局在800多個貧困縣都有住戶抽樣調查，若國家統計局在現有樣本的基礎上進一步把樣本擴大，同時增加調研人員和力量，可以承擔對貧困縣退出的監測評估，這無論從方法和技術上還是組織上更加有保障。

第三方評估需要解決的第一個問題是委托方和資金來源問題，應該從一開始就避免評估過程中的利益沖突。為了保持第三方評估的公正、獨立性，現在基本采用的方法是：上級部門委托第三方機構評估下級單位。如要對縣評估，那應是省里面委托對縣進行評估，中央委托對省評估。二是制度規范問題，應確定明確的評估程序和相應的管理制度，使第三方評估具有合法性。三是評估機構的專業化水平問題，評估機構需要加強自身建設，加強對評估理論、方法和技術的研究。四是評估結果應用問題，應使評估結果朝著更開放的方向發展，讓更多的機構和個人共享評估的相關成果，以便于加強社會監督。

民生周刊：應該怎樣減少或杜絕“數字脫貧”“被脫貧”現象發生？

汪三貴：“數字脫貧”現象視情況而定。如果是完全杜撰的數字，那就是弄虛作假，需要堅決查處。但還可能存在一種扶貧方式簡單化，只注重短期脫貧，而不注重長遠發展和脫貧的可持續性問題。比如貧困農戶增收的方式，一種是幫助貧困農戶發展可持續增收的產業，提高農戶的創收能力；另一種是通過低保、補貼直接幫助。有些地方政府為了快速脫貧，直接給農戶收入補貼讓其收入達到貧困標準，忽略其產業發展、就業能力增強方面的幫助，農戶不能真正持久脫貧。這種方式相對簡單，后續發展能力差一點，但這個在政策上是允許的，不叫做“數字游戲”，至少不能完全算作“數字游戲”。真正的“數字游戲”是說完全是編造統計數據。但地方政府還是需要認真考慮短期脫貧和持久發展之間的關系，通過綜合性的扶持使貧困人口創收能力得到提高，降低返貧現象的發生。

針對“數字游戲”要解決的問題是考核。考核中評估機制的建立很重要，必須明確第三方評估標準，不能只解決收入問題，只讓收入達到貧困線。我們的標準是“兩不愁、三保障”。收入只是其中一個標準，還要看住房是否安全，教育問題是否解決，孩子能否上學，貧困戶慢性病、大病能否及時得到救助，還要看是否有穩定的收入來源，這些事需要多個標準去考核。所以要建立一個更加完整、完善的第三方評估，并且在方法和指標可靠的情況下，才能防止“數字脫貧”的問題。如果杜絕了“數字脫貧”問題，那么“被脫貧”的問題就解決了。

民生周刊：如何鞏固脫貧成果，防止返貧現象發生？

汪三貴：這與扶持方式相關。貧困人口較脆弱，需要短期和長期綜合性措施，并且要有長遠的打算。防止返貧現象最核心的問題在于對貧困戶進行綜合性的，特別是以提高能力、提高自我發展意識為主的扶持，讓貧困戶在外界的幫助下有意識、有能力去努力改變自己的生活狀況。一定要聚焦于提高自我發展能力和自我發展意識，且需要短長期措施結合，這樣才有更好的效果。比如說對孩子進行教育的問題，對兒童健康干預問題，這些問題對今后阻斷貧困代際傳遞起到了非常重要的作用，短期內直接效果可能不明顯，但這是防止脫貧人口返貧的最根本手段。中短期內則需要通過與經營主體利益聯結機制的建立和培訓著重培育貧困戶發展產業的能力和就業的能力。