PPP模式助力濟南海綿城市建設

于衍淇

為推進海綿城市建設，山東省濟南市積極創新投融資機制，采取PPP、政府采購、財政補貼等方式，吸引社會資本共同推動城市水系統、園林綠地系統、道路交通系統、建筑小區系統等四大系統的海綿城市建設。

近幾年，由于城市規模不斷擴張，路面硬化面積不斷增多，雨水不能充分滲入地下致使濟南地下水位大幅下降。特別是到了干旱季節，部分泉群時常出現噴涌乏力甚至停噴的現象。而到夏季出現短時強降雨時，則往往出現城市內澇，給出行帶來極大不便，造成許多不必要的經濟損失。

在我國生態文明建設的大背景下，住建部《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》中將建設海綿城市作為“十三五”重要任務之一，并鼓勵政府和社會資本以合作模式（PPP模式）參與海綿城市建設。2015年4月，濟南成為國家首批海綿工程試點城市。

如今，濟南市的海綿城市建設項目已如火如荼地進行了一年。為推進海綿城市建設，濟南市積極創新投融資機制，采取PPP、政府采購、財政補貼等方式，吸引社會資本共同推動城市水系統、園林綠地系統、道路交通系統、建筑小區系統等四大系統的海綿城市建設。但由于海綿城市和PPP模式都還處于新興領域，各方面法律政策和操作規則還不夠完善，因此還有許多問題需要解決。

資金需求是海綿城市建設面臨的首要問題

海綿城市建設面積廣，需要巨額資金支持。濟南市區面積483平方公里，每平方公里需要1億至1.5億元資金，試點三年內完成總面積20%的建設，預計總投資需79億元。根據規定，省會城市中央財政每年補助5億元，三年共15億元，通過中期評估和最終驗收后，還可獲得補助總額20%即3億元的獎勵。本次試點共獲得中央財政補貼18億元，與預計總投資79億元相差甚遠。中央財政補助有限，政府仍需大量資金推動海綿城市建設，如何籌集資金成為建設海綿工程的首要問題。

面對如此龐大的資金缺口，濟南市積極引入社會資本加快海綿城市建設。濟南市政府立足于PPP項目的監督者與合作者角色，明確了市政公用事業局作為PPP項目實施機構，負責全市海綿城市PPP項目具體實施工作。同時，授權濟南市政公用資產管理運營有限公司作為政府出資代表與社會資本共同組建項目公司。采用向全社會公開招標的方式，積極吸引投資伙伴，最終濟南城建集團有限公司中標，中標金額為46.87億元。加上之前的中央財政補貼，絕大部分建設資金籌集完畢，大大減輕了政府的財政負擔。

PPP模式下海綿城市建設缺乏穩定收益回報

PPP項目對民營機構的補償都是通過民營機構在規定的特許期內向項目的使用者收取費用，由此回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報。如PPP參與橋梁建設可在橋梁修建完成后對過往車輛收取一定的費用，在建成水廠電廠之后通過一段時間的運營向用戶收取水費電費，這些回報都是預期可收回的。

然而，PPP參與建設海綿城市項目屬于非經營性項目，主要是對城市中的道路和地面鋪設滲水材料。這些項目的使用者是全體市民，而向過往的市民收取費用并不可取。尤其是濟南城市道路擁擠，如果對海綿道路上的過往車輛收取費用，一方面加重了城市的擁堵，另一方面車輛會繞行此路段，造成運營收益不足以償還初期的建設成本。因此，對項目使用者收費并不符合實際。如何采取特殊補償措施吸引社會資本參與海綿城市建設，成為政府面臨的又一大難題。

由于海綿城市建設的特殊性，政府購買的形式成為參與海綿城市建設社會資本的主要收入來源。為了吸引更多的民間資本，一方面濟南市政府采用資金補貼、費用減免、稅收減免、用地補償等激勵政策，加大對投資PPP模式的回報，鼓勵更多的民間資本參與海綿城市建設；另一方面將多個PPP項目打包出售，這樣可降低建設成本，產生明顯的規模效應，增強對投資者的吸引力。

政府應加強監管

政府要在控制自身風險的同時獲得私營機構的資金支持，私營機構參與PPP項目建設是以盈利為目的，追求利益最大化。因此，政府在引進私人資本的同時應加強對其監管，防止因目的不一致而產生沖突。

海綿城市建設的大力推進無疑帶動了相關行業尤其是滲透材料行業的發展，而項目工程所使用的材料很有可能采用政府采購的方式。為規范PPP模式下政府采購流程，財政部于2014年先后出臺《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，明確規范了PPP項目政府和社會資本合作項目政府采購流程。

海綿城市項目子項目眾多，每一個子項目都會存在不同的問題，這使得政府對PPP項目的績效考核變得相當復雜。因此，應建立綜合的評價體系，由第三方考核機構和專家對海綿城市項目進行考核，并根據考核結果采取獎懲措施，保質保量地完成海綿城市建設。

濟南市政府采用PPP模式建設濟南海綿城市，體現了政府和參與企業多贏的合作形式。首先，PPP模式拓寬了項目的融資渠道。采用PPP模式后，城市建設主體不僅僅是政府和城投公司，大量資本雄厚的社會資本也可參與城市建設。其次，在PPP項目中，民營機構做不了或不愿做的，由政府來做，其余全由民營機構來做，政府只起監管作用。這樣，政府與民間資本共同出資減輕了政府初期投資的負擔和風險，而政府減少資金投入在一定程度上杜絕了在城市建設中貪污腐敗問題的發生。同時，由政府組織城市建設缺乏統籌協調，效率低下。PPP模式下將城市建設交給專業團隊，大大提高了項目運行效率和質量。

如今，PPP模式被廣泛運用到公共服務建設的各個領域，為了使PPP模式在公共服務建設中發揮更大的作用，必須建立健全涉及PPP模式的制度規范體系，明確政府和社會資本方在建設、投資、管理、運營等各階段的職責范圍，明確分工，促進PPP建設順利進行。