試析財(cái)政國庫集中支付制度

王忠民

摘要：國庫支付制度是財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容，對于完善財(cái)政管理、保障財(cái)政資金安全、提高財(cái)政資金使用效益等方面都具有重要意義。但在實(shí)際操作中也存在制度體系不夠完善、管理不夠規(guī)范、監(jiān)督不夠有力等問題，需要在實(shí)踐中探索解決的對策措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政國庫 集中支付 制度

2001年，我國開始改革財(cái)政國庫支付管理制度，將原來的分散支付制度改為集中支付制度。這一改革對解決分散支付制度的弊端、加強(qiáng)對財(cái)政資金的管理、監(jiān)控資金運(yùn)行情況、保障財(cái)政資金安全，從而整體提高財(cái)政資金的使用效益，以及完善預(yù)算編制管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面都發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)踐中也存在一些問題。深入研究國庫集中支付制度，分析其存在的問題，探索改進(jìn)的措施，對做好財(cái)政國庫管理工作具有重要意義。

一、國庫集中支付制度簡述

（一）帳戶體系構(gòu)成

國庫集中支付制度的核心是國庫單一帳戶體系，其構(gòu)成包括：國庫單一帳戶、零余額帳戶和財(cái)政專戶。其中，國庫單一帳戶由財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)，是用于財(cái)政資金收支管理的主帳戶。零余額帳戶包括財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政部門零余額帳戶和財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算單位零余額帳戶，前者用于財(cái)政直接支付和清算，后者用于財(cái)政授權(quán)支付和清算。財(cái)政專戶是財(cái)政部門按照有關(guān)法規(guī)及業(yè)務(wù)流程經(jīng)批準(zhǔn)開設(shè)的特殊帳戶，用于管理特定財(cái)政資金。

（二）支付方式

國庫集中支付的方式包括：財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由財(cái)政部門開具支付令，通過財(cái)政部門零余額賬戶直接支付資金；財(cái)政授權(quán)支付是由預(yù)算單位依據(jù)財(cái)政授權(quán)開具支付令，通過預(yù)算單位零余額賬戶來支付資金。這兩種方式均需將資金直接支付給最終收款人或單位，并每日進(jìn)行資金清算。

二、國庫集中支付制度的作用

我國原實(shí)行的國庫分散支付制度，存在一些弊端，容易導(dǎo)致多頭開列賬戶，使財(cái)政資金分散，得不到有效監(jiān)督管理，大量資金沉淀，降低財(cái)政資金使用效率，收支信息難以及時(shí)反饋，容易發(fā)生財(cái)政資金被截留、挪用等情況，甚至產(chǎn)生腐敗。在實(shí)行國庫集中支付制度后，由國庫對所有政府資金，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金集中管理，統(tǒng)一收支。國庫集中支付制度對國家財(cái)政管理具有重要作用：

（1）建立單一帳戶管理體系，可以避免多頭開列賬戶，便于統(tǒng)一管理。

（2）實(shí)行國庫集中支付，減少資金撥付環(huán)節(jié)，結(jié)余資金留存在國庫，可以提高資金運(yùn)行速度、降低資金運(yùn)行的成本、提高財(cái)政資金的使用效益。

（3）通過集中支付制度，可以對財(cái)政資金支出及具體使用情況進(jìn)行及時(shí)反饋，通過信息系統(tǒng)進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，為財(cái)政部門預(yù)算編制和科學(xué)決策提供依據(jù)。

（4）通過集中支付制度，可以對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)控，有效防止截留、挪用等行為，保障財(cái)政資金安全。

三、存在的主要問題

（一）制度體系不夠完善

目前我國財(cái)政國庫管理有關(guān)制度依據(jù)主要有：《預(yù)算法》（1994年發(fā)布，2014年修正）和《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)會計(jì)核算暫行辦法》（2001年印發(fā)）、《中央單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》（2002年印發(fā)）及《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》（2014年印發(fā)），還未形成完整的制度體系，存在管理機(jī)制上的缺陷。

（二）國庫集中支付的范圍未涵蓋全部財(cái)政支出

一是預(yù)算外資金沒有納入國庫集中支付的范圍，一些自主采購和工程項(xiàng)目仍主要通過授權(quán)支付；二是預(yù)算內(nèi)資金也未完全納入，如非預(yù)算單位和部分預(yù)算單位的項(xiàng)目撥款、財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)資金；三是一些部門出于部門利益降低預(yù)算規(guī)模，造成部門編制的預(yù)算不完整。

（三）預(yù)算管理不夠規(guī)范，部門預(yù)算編制不夠完整、細(xì)化

一些部門預(yù)算編制不規(guī)范、不夠完整細(xì)化、或者與實(shí)際差距過大，一些項(xiàng)目未編入預(yù)算，還有一些沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，資金使用缺乏預(yù)見性，時(shí)常出現(xiàn)追加預(yù)算的情況，還有些執(zhí)行不到位，還存在到年底突擊支付或虛列支出的問題。

（四）業(yè)務(wù)模式和流程與實(shí)際工作不夠匹配

一是零余額帳戶無法處理一些往來收入項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算單位保留基本帳戶或另行開設(shè)過渡帳戶；二是業(yè)務(wù)流程單一，操作過程中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會拖延整個工作進(jìn)度；三是應(yīng)用信息系統(tǒng)操作方面也存在一些困難。監(jiān)督機(jī)制尚未完善，監(jiān)督力度還有待加強(qiáng)。

四、對策建議

（一）深化改革，完善制度體系，規(guī)范業(yè)務(wù)管理和工作流程

一是深化改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善制度體系；二是細(xì)化部門預(yù)算編制內(nèi)容，明晰支出項(xiàng)目；三是規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)模式，理順業(yè)務(wù)流程，簡化環(huán)節(jié)。

（二）加強(qiáng)帳戶管理，提高財(cái)政資金的使用效能

一是完善單一帳戶體系，加強(qiáng)帳戶管理，防止建立不合規(guī)帳戶；二是將可納入預(yù)算管理的的預(yù)算外資金和專項(xiàng)資金等納入預(yù)算統(tǒng)籌管理；三是嚴(yán)格管理授權(quán)支付，逐步提高財(cái)政直接支付在財(cái)政支出資金中所占比例；四是嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，加強(qiáng)預(yù)算外資金和行政事業(yè)性收費(fèi)管理。通過加強(qiáng)管控，提高財(cái)政資金使用效能。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)職能

一是建立完善監(jiān)控機(jī)制；二是加強(qiáng)環(huán)節(jié)管控；三是強(qiáng)化審計(jì)職能。形成覆蓋事前、事中、事后全過程的監(jiān)督機(jī)制。

（四）完善財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)

一是可加強(qiáng)帳戶管理；二是可完善與銀行結(jié)算；三是可提高管理水平；四是可及時(shí)反饋財(cái)政資金運(yùn)行情況；五是可通過信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為做好財(cái)政國庫管理提供數(shù)據(jù)服務(wù)和決策支持。

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