“省管縣”問題研究探討

趙明潔

摘要：為了擴(kuò)大縣級的自主權(quán)限，1983年起，中國開始實行“省管縣”，2002年進(jìn)行全國試點推行，目前，共有27個地區(qū)實行了財政體制上的“省管縣”。“省管縣”解決了縣級財政不足等問題，但是“省管縣”仍會造成一系列問題的產(chǎn)生，本文主要探討“省管縣”后存在的問題并提供相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：“省管縣” “市管縣” 存在問題建議

一、省管縣概念

“省管縣”是1983年由浙江省發(fā)起逐漸形成的，它是省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⒖h”二級體制。

二、省管縣改革的原因

（一）縣級財政困難

在當(dāng)前的財稅體制下，大部分的縣級政府發(fā)展較慢，發(fā)展的同時又要供養(yǎng)過多的財政人員，這些政府需要靠上一級的轉(zhuǎn)移支付才能勉強維持政府的正常運轉(zhuǎn)。縣級政府債務(wù)繁重、可使用的財政資金不足等問題便成為了省管縣的主要原因。讓省級政府直管縣級政府，通過減少中間一級的行政成本以此來緩解縣級政府的財政緊張刻不容緩。

（二）市管縣存在弊端

市管縣的弊端主要存在以下兩點：第一、有些市級政府要管理多個縣級政府，有限的資源無法滿足縣級的大量需求，甚至有些市級的財力水平不如縣級的財力水平，市帶縣帶不動，同時會減緩市級的發(fā)展，市和縣很容易產(chǎn)生利益沖突。第二、對于自身發(fā)展不足的市級為了本市的發(fā)展和市區(qū)建設(shè)，很容易出現(xiàn)“市刮縣”的情況，即市級政府占用縣級政府的資金進(jìn)行本市建設(shè)，導(dǎo)致縣級政府無法及時得到資金，城鄉(xiāng)差距逐漸加大，“三農(nóng)”問題更加嚴(yán)峻。

三、省管縣存在的問題

（一）省級管理幅度過大會降低行政效率

我國除了香港和澳門共有32個省級單位，平均每個省局擁有的縣級行政單位為89個。省級在要管理市級行政的同時要管理縣級行政，這就導(dǎo)致省級的行政壓力過大，管理幅度過寬較小的省級單位有足夠的時間在管理自身的同時管理市級和縣級，但是較大的省級單位就很容易造成不能及時解決縣級或者市級存在的問題或者不能及時給予通過縣級或者市級提出的發(fā)展方案，導(dǎo)致其錯過了最佳時期，造成縣級或者市級相應(yīng)的活動無法開展下去，大量的本級政府工作可能會導(dǎo)致省級政府無暇管理市級以及縣級的行政工作，大大降低了行政效率，造成省級機構(gòu)力不從心。

（二）市級財源削弱，城市發(fā)展受到影響

我國地區(qū)幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還處在不均衡階段。“省管縣”的出現(xiàn)，雖然擴(kuò)大了縣級的財權(quán)，卻導(dǎo)致了市級財源的削弱，用于市級發(fā)展的資金很容易短缺，這樣就會造成市級發(fā)展“瓶頸”。同時，“省管縣”的出現(xiàn)可能會破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)，如果縣區(qū)權(quán)利過大會給這種原本合理的結(jié)構(gòu)帶來很大的沖擊。

（三）市級政府財權(quán)和事權(quán)不匹配

“省管縣”體制，就是擴(kuò)大了縣級財權(quán)，即：財政體制是“省管縣”，而行政體沒有變，這就容易導(dǎo)致市里的財力減少，財權(quán)受到巨大沖擊，但是仍然可以對縣級進(jìn)行行政管理，這就產(chǎn)生事權(quán)沒有改變，而財權(quán)被削減的局面，這就導(dǎo)致了出現(xiàn)了市級政府事權(quán)和財權(quán)不匹配問題。

在很多省市，“省管縣”后縣里出現(xiàn)了一個奇怪的現(xiàn)象，那就是市里和省里都不能“得罪”，也即是說，在擴(kuò)權(quán)后，雖然可以和省里直接聯(lián)系，但是也要與市級搞好關(guān)系。一方面，縣級政府要跟省級政府搞好關(guān)系，爭取更多的財力支持，另一方面又要跟市級政府搞好關(guān)系，保證提出的發(fā)展方案能夠盡快通過。甚至有時候本應(yīng)向省直廳局里申報事項，但是又要想省轄市對口單位申報，造成了“一文兩報”。或者有時候一件事情要省里、市里兩頭跑，如果只去省里，市里就會覺得這樣不懂尊重。不僅降低了縣級的工作效率，同時給縣級人員的心理造成了一定的負(fù)擔(dān)。

（四）縣級財力不足問題依舊會出現(xiàn)

“省管縣”的目的一方面是為了解決縣級財力不足問題，另一方面就是杜絕了市級政府占用縣級政府財政資金的問題。但是，省市縣未能理清彼此的事權(quán)和財權(quán)，其分配關(guān)系還沒規(guī)范，能否保證“省管縣”后，省級政府不會占用縣級、甚至市級的財政資金，能否保證不會出現(xiàn)“省壓縣”、“省壓市”的問題的出現(xiàn)？

（五）財政人員工作崗位減少

“省管縣”的目的之一就是減少級次，保證縣級政府無需承擔(dān)過多的財政人員費用。但是，如此就要減少大量的財政工作崗位，相應(yīng)的財政人員何去何從，是否有足夠的崗位任其分配，分配后是否能保證財政工作效率的提高，是否存在虛職等崗位問題均成為“省管縣”后的又一大問題。

四、建議

（一）“省管縣”要因地制宜

在“城鄉(xiāng)一體化”的背景下，無論是“省-市-縣”還是“省-市、縣”二者只是互補關(guān)系，不是替代關(guān)系，“省管縣”的出現(xiàn)，不是否定了“市管縣”，而是在其的基礎(chǔ)上進(jìn)行了加強，保證我國的行政體制更加完善，“市管縣”仍然是一種重要的方式。全國各地千差萬別，“省管縣”、“市管縣”都要因地制宜，選擇最適合自己的方式。對于經(jīng)濟(jì)強縣，這種縣級政府沒有與縣級緊密聯(lián)系甚至完全不需要市級的管理，那么完全可以實行“省管縣”；對于經(jīng)濟(jì)弱縣，這種縣級政府不僅需要省級的幫助，同時也需要縣級的幫助，與縣級仍然緊密聯(lián)系，那么選擇“市管縣”仍是最好的決策。

（二）健全管理機制

由于有的省級行政區(qū)域過寬，首先可以劃小省區(qū)范圍。在省的領(lǐng)導(dǎo)下，自主協(xié)商共同遇到的問題。同時，省級和市級要做好監(jiān)督工作，要善于自我監(jiān)督和自我約束，使縣級的發(fā)展有著充分的政治保障。省級政府在管理縣級的同時，市級政府也要起到輔助作用，幫助省級管理，在省級政府無法及時做出指令或者幫助時，市級政府要及時向縣級政府提供幫助，提高三級政府的行政效率，保證其健康發(fā)展。

（三）維護(hù)市級利益

市級財力削減，導(dǎo)致市級的很多項目不能及時開展，這需要省級政府對其進(jìn)行資助，保證城市規(guī)劃和中心城市的培育。對于弱市強縣，縣級政府也要對于市級予以幫助，保證其市級政府的穩(wěn)定，帶動弱市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動“城鄉(xiāng)一體化”的實現(xiàn)。

（四）正確劃分省、市、縣關(guān)系

針對省、市、縣的關(guān)系要從以下三個方面進(jìn)行探討。第一、在省縣關(guān)系上，省級政府要盡可能的給予縣級政府自由權(quán)限，包括財權(quán)和事權(quán)。將原來省轄市相關(guān)部門以及部分省級政府及其所屬部門的行政管理權(quán)下放給縣一級，在經(jīng)濟(jì)上爭取到能支持就支持，能下放就下放；對各項社會管理實務(wù)，要根據(jù)其實際情況進(jìn)行對待，不能按照統(tǒng)一模板進(jìn)行處理。要進(jìn)一步增強縣級政府的財力，就要加大對縣級政府的支持力度，增強縣的自主權(quán)。對關(guān)系到縣級的各項發(fā)展計劃，免去向市級報備的中間環(huán)節(jié)，直接向省級進(jìn)行報備銜接，以保證縣級政府能夠快速發(fā)展。第二、從市縣關(guān)系上，市級政府由于管理的范圍縮小，管理的內(nèi)容以及方式趨于專業(yè)化，由最先的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)化為省和縣之間的協(xié)調(diào)員與聯(lián)絡(luò)員的角色。第三、從省市關(guān)系上，市級政府由于失去縣級的財權(quán)，針對出現(xiàn)財政資金不足的情況，省級政府要對其進(jìn)行扶持和幫助，保證市級的穩(wěn)定發(fā)展。

（五）合理分配崗位

針對崗位不足情況，省、市、縣三級政府則需要細(xì)分其財政工作崗位，保證每一位人員的就業(yè)情況，嚴(yán)格把關(guān)每一位人員的工作素養(yǎng)和工作能力，根據(jù)實際情況分配到不同的崗位。自身情況不足的人員，政府應(yīng)提供對應(yīng)培訓(xùn)來保證其素質(zhì)的提升，嚴(yán)格把控崗位設(shè)置，杜絕虛職的出現(xiàn)。

總之，省、市、縣三者相輔相成，相互扶持。在保證省、市穩(wěn)步前進(jìn)的同時，盡可能調(diào)動縣級的積極性和主動性，實現(xiàn)更大的社會公平化。

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