中小城市土地儲備制度存在問題分析

文繼明

摘要：在分析土地儲備制度的深刻內涵基礎上，結合當前中小城市土地儲備制度的實際情況，分析了中小城市土地儲備制度存在的主要問題。以提高土地儲備制度的完善性與合理性為目的，提出了對應的應對策略，為中小城市土地儲備制度的完善提供對應的參考。

關鍵詞：中小城市 土地儲備 土地流轉

一、土地儲備制度的深刻內涵

廣義的土地儲備制度，是指當前我國土地管理方式從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的情況下，土地的使用方式從之前的外延粗放方式向內涵集約型的方向發展，以經營城市、發展城市為基本出發點，將提高城市土地利用率、優化土地的資源配置作為基本目標，采取社會主義市場經濟的宏觀調控作為基本手段，實現土地資產的保值、增值。

狹義的土地儲備制度，是指由城市當地政府授權或者委托的對應機構通過征用、收購、置換、回收、整理等方式，將規劃用地或者分散在其他用地者受眾的土地集中起來，通過政府授權的一系列前期開發之后，結合當地城市的實際發展規劃和要求，采取招標、拍賣、協議等方式將土地再次投入到市場中，其主要目的在于調控城市建設用地的實際需求，具有一定的經營性、微利性特點。

二、中小城市土地儲備制度存在的主要問題

（一）思想觀念滯后

中小城市當前大多只是構建了形式上的土地儲備制度，在土地儲備實際操作過程中并沒有對土地使用機制予以足夠重視。還沒有構建一個以招標、拍賣、掛牌等方式為一體的完善的中小城市土地儲備制度體系。部分中小城市在土地出讓過程中依然以眼前利益或者小集體利益為主，不愿意完全推行土地儲備制度，部分城市甚至還采取傳統方式供地。

（二）市場化運行機制沒有完全建立起來

從屬性上來講，土地是一種具有明顯的異質性的特殊商品，其價格只有在完全的市場競爭當中才能夠得到較為公正、合理的確定。但是，在部分中小城市，依然還存在著“規劃選址、先行定價”的現象，政府行政科室替代執行機構的情況還存在，導致土地經營市場化成為空話，城市存量土地盤活工作依然不能夠正常進行，導致城市土地規劃、使用不能得到完全落實。

（三）城市規劃與土地功能規劃較為落后

部分中小城市在推行土地儲備制度的過程中還沒有完全做好土地的功能規劃工作，因為準備工作不到位，使得土地儲備在推行的過程中出現了一些問題。因為沒有扎實的土地規劃設計作為依據，導致土地儲備對象主體不夠清晰，開發商對土地的開發投資方向不能夠很好的把握，使得其投資意愿不清晰，造成招投標效果不佳等問題。

三、中小城市土地儲備制度問題應對策略

（一）靈活采取土地出租運作方式

當前，土地出租在我國的實際應用還較少，而從土地出租的操作方式上來講，土地出租是一種相對較好的土地出讓方式，通過這種方式能夠有效的抑制國有資產的流失，使得政府能夠從中獲得一定的收益。例如，在土地出租一段時間后，收回再出租時的價格就是以土地新的市場價格為標準制定的，使得政府能夠從中獲得一定的收益。通常使用的土地招標、拍賣、掛牌等方式還不能實現該目的，在該種模式之下，土地增值的收益都被房地產商得到。

在做好前期的土地建設項目規劃工作支持，中小城市通常就能夠將之作為建設項目標的物進行出讓。短期經營或者“出租”的方式在任何中小城市中都較為適應。但是，對于預定房價與土地使用權招標方式相結合的中小城市、經濟發展狀況不佳的城市，該種方式則應該謹慎處理。

（二）合理拓展土地儲備融資渠道

當前，中小城市土地儲備融資中大多以商業貸款為主，需要繼續予以保留。但是，當土地儲備部門從商業銀行獲得貸款時，政府此時還沒有向土地儲備機構發放對應的使用權證。因此，可以在征地文件完整、貸后資金監控合理的情況下，聯合土地部門簽訂監管合作協議，并出具合法的承諾書、承認貸款行抵押權利的基礎上，貸款商業銀行可以預先發放貸款，在土地征用環節完成之后再辦理對應的抵押手續，確保土地出讓之后能夠及時的收回貸款。在當前既有條件還不十分成熟的情況下，中小城市必須克服困難，對土地儲備的融資模式進行創新，實現土地融資主體的多元化，通過成立土地銀行、土地證券公司等方式，構建起土地儲備機構的融資框架，達到抵消因為主觀操作失誤造成的融資風險。

（三）加強土地規劃及經營管理工作

城市土地的經營工作就是根據市場經濟的發展規律，將城市土地所蘊含的巨大產能釋放出來，使得城市土地的資產得到持續增長，能夠為城市的持續發展及建設提供足夠的支撐，帶動城市的持續增值和發展。但是，要注意到，城市土地經營不是單一的“賣地”，而是通過科學規劃、完善管理、精心組織等方式逐步培育市場，實現資源投入到產出的良性循環。在具體的實施過程中，積極貫徹實施國發15號文件，切實保證政府壟斷土地一級市場。對于新增的建設用地，要采取統一規劃、征用、開發、出讓、監管的方式進行管理。對于存量建設用地，則應該積極推動土地的合法、公開流轉。對于城鄉結合部位的農村集體土地，則應該鼓勵其中的部分土地依法流轉，使得其能夠得到充分利用，但是又要防止出現新的供地源頭，從而影響城市土地的整體規劃和經營，保證供地的有計劃性。

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