審計整改的責任體系與協同機制

陳潔

摘要：審計是國家治理的重要保障，隨著中國經濟進入新常態，對審計監督的要求更高，最能體現審計監督效果的關鍵環節就是審計整改。從近年審計署公告情況來看，審計查出違規問題和資金的數量并未顯著減少，“屢審屢犯”、“查而不改”依然存在，嚴重削弱審計的權威性。2014年，國家發布《國務院關于加強審計工作的意見》，強調要“狠抓審計發現問題的整改落實”，可見審計整改的重要性。

關鍵詞：審計整改；責任體系；協同機制

中圖分類號：F239.22 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

一、審計整改的涵義界定

審計整改一般被定義為：被審計單位在審計機關依法審計后，按照審計報告的要求對問題進行糾正和改進，包含對審計處理決定和審計意見建議兩個層次的整改。但筆者認為，審計整改工作之所以效果不佳，很大程度是受上述觀點所限，將審計整改定義成一個狹義的、單個主體的獨立活動過程，影響了審計整改的實施效果。

審計整改的涵義，應從一個廣義的角度，界定為多元責任主體協同作用，并形成具有聯動效應的行動，包括直接整改的具體措施和促進整改落實的一系列行為。本文將以上述廣義概念為基礎，探討審計整改責任體系的構建和協同機制的作用。

二、審計整改的現狀與原因分析

當前審計整改工作中存在的困難，可歸納為以下幾類：

1.“徹底及時”難

一是整改不到位、不徹底。這類問題主要表現為被審計單位不重視對管理機制和制度流程進行查缺補漏，整改時僅針對審計指出的某個問題，或以所謂“承諾整改”來代替實質整改，以應付審計機關檢查。如建設項目前期審批程序缺失的問題，被審計單位無法補辦相關手續，只能承諾“下不為例”，但對問題本身缺乏實質性的整改措施。二是整改不及時。這類問題表現為被審計單位對審計揭示風險認識不足，整改不及時導致潛在風險和或有損失變為現實。如應收款項長期掛賬，因多為歷史遺留問題，被審計單位追討催收不夠積極，拖延導致應收款項無法收回造成損失。

2.“追責問責”難

審計查出問題中必然存在人為因素，審計整改不但要針對問題本身，更應注重對導致問題發生相關責任人員進行追責問責。但實際上，除審計發現重大違法違紀行為要移送紀檢司法機關處理外，被審計單位往往會以問題已整改為由來逃避對相關責任人的追究，因審計整改工作不到位、或是同類問題屢查屢犯的而被追責問責的人更是少見。審計追責問責的執行不力影響和削弱了審計應有的警示懲戒作用。

3.“以點帶面”難

同類問題屢審屢犯是審計急需破解的難題，與審計整改落實不到位有很大關系。正因為審計整改流于形式、限于片面，未在體制機制層面加強監管，問題根源并未消除，所以同類問題層出不窮、屢審屢犯。

上述現象出現的原因，既有被審計單位與審計機關自身的主觀因素，也有現行的審計制度尚不完善的客觀因素。

從被審計單位角度看，一方面是存在自我定位錯誤。某些被審計單位潛意識中沒有將自身作為審計整改的主體，缺乏主動作為的積極態度，應上繳的資金遲遲不交、應撥付的款項長期滯留，嚴重的甚至有應付、阻礙審計整改的行為。另一方面則是忽視審計建議的重要性。對具有法定效力的審計決定或一些較為明確的、可操作性強的審計處理處罰意見，審計整改相對容易落實到位，而對一些需要建章立制、規范管理的審計意見和建議，或者需多部門協調解決的問題，被審計單位往往會借故拖延，或是避重就輕，形式上制定制度或措施，但對實施效果不加關注，使審計整改流于形式。

從審計機關角度看，一方面是普遍存在主體缺位的情況。審計準則要求審計機關指定部門負責審計整改檢查工作，但由于資源所限，大部分審計機關采取“誰審計誰負責”的做法，由負責審計的人員跟進整改檢查，很少設立審計整改專門機構或專職人員。由于不同的審計人員對審計整改結果判別出于主觀判斷，必然存在差異，影響整改檢查效果。另一方面則是審計質量不高所致。實際操作中，存在部分審計工作把關不嚴、質量不高，審計意見和建議缺乏可操作性，使得被審計單位的整改工作無從入手，影響了審計整改的實際效果。

從現行審計整改制度建立角度看，一方面是審計整改的法律法規不夠具體。如對審計決定如何申請強制執行、審計意見和建議是否應納入法定整改范圍等未作具體規定，審計機關既無法出臺相應的整改操作規范，也難以采取必要的法律措施。另一方面是暫無明確的審計整改判斷標準。《國家審計準則》中對判斷審計整改完成與否未作明確規定，審計機關也無相應操作指引。對審計整改的判斷僅限于定性分析，且分類過于簡單，一般分已整改、未整改、部分整改、承諾整改等，至于整改到何種程度、有無后續措施、承諾整改時間節點無法體現。

三、審計整改的責任體系

根據《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中提出要建立審計整改工作協調機制，強化審計追責問責和結果運用的精神，筆者認為，要落實好審計整改，必須建立一個涵蓋面廣、責任明確、協同作用的審計整改責任體系，以責任為主線，將審計整改工作涉及的各相關部門納入審計整改責任體系，明確各自職責和任務，協同作用，產生聯動效應，推動審計整改落實到位，強化審計監督的效果。

1.主體責任

指審計整改中處于主導地位、承擔主要責任，應直接采取相關措施和必要行動來落實審計整改的單位，包括被審計單位和其它協同整改的相關責任部門。被審計單位是審計整改直接責任人，須在法定期限內完成整改，向審計機關報送審計整改報告，及時報告關于審計決定執行、審計意見建議采納、對責任部門和責任人處理等情況以及未完成整改的具體原因、后續整改計劃等。相關責任部門可能包括財政、稅務、國資、工商等職能部門，按職責要求配合、協助完成審計整改。

2.監督責任

指在審計整改中、整改完成后的一定周期內進行跟蹤檢查、推進督辦以確保整改落實到位的部門和單位，包括審計機關、被審計單位的上級主管部門、財政和國資管理部門、紀檢和監察部門、人大等。審計機關負責在法定整改期限內對被審計單位的審計整改情況進行后續跟蹤檢查，將檢查結果及時在責任體系內作出通報，并定期向政府、人大綜合報告審計整改工作情況，針對整改中存在問題提出建議措施，并提請其他監督責任主體跟進。

上級主管部門和財政、國資等管理部門有責任對審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題進行深入研究，及時改進管理、健全規章制度，杜絕同類問題再次發生。

紀檢、監察部門應認真分析、查證審計移交的問題線索，及時向審計機關反饋查處結果。監督被審計單位對相關責任人的追責問責情況，對不積極配合整改的單位和個人，可采取警示談話等必要措施以促進整改工作的推動和落實。

人大常委會聽取政府報告的審計整改情況后，針對整改落實不到位，特別是因體制機制因素制約而無法的落實推進的問題整改，研究并作出審議意見、決定，督促政府予以落實。

3.考核責任

指對相關責任單位和責任人推進審計整改工作的表現作出綜合評價、結果運用的部門。包括各級黨委政府的組織人事部門。組織人事部門負責在單位目標考評、領導干部工作考核、人事任免等工作中，將相關單位及主要負責人在審計整改工作中的表現納入考核內容，以提高單位與領導干部對審計整改工作的重視程度。

四、審計整改的協同機制

在構建審計整改責任體系的基礎上，各類責任主體除履行各自的整改責任外，還應積極配合，發揮協同機制作用，有效促進整改落實。

1.跟蹤促落實，建立銷號制度

審計機關要建立審計整改臺賬，建立“問題清單”和“整改清單”，審計整改跟蹤檢查時實行“對賬銷號”制度：對照兩份清單，已整改的問題逐項銷號，對未整改或整改不到位的事項，包括未采納審計建議、未進行追責問責的事項，要深入分析原因，提出處理措施，督促整改落實方能銷號。同時，將逾期不整改、整改不到位的情況，及時向責任體系內負責監督、問責的其他責任主體通報情況、轉移督辦，以規范化、精細化和動態化管理，提高審計整改率。

2.監督無死角，形成多維督辦網

審計機關按相應程序及時向責任體系其他主體通報整改的跟蹤檢查情況，管理職能部門可及時采取措施強化管理、堵塞漏洞；紀檢監察部門根據移送的線索依法認真核實查處；各級政府和人大可建立聽取、審議、督辦制度，將審計發現突出問題的整改與政府、人大各項監督工作相結合。通過建立包括審計、財政、國資、紀檢監察、組織人事、公安、檢察等在內的聯動機制，形成多維督辦網絡，產生審計整改合力。對涉及政策性、體制性、機制性、制度性問題，可提升整改監督主體的管理層級，由地方政府領導牽頭召開專題協調會，通報、研究、解決整改難點，有效促進審計整改。

3.考核重運用，有效問責不放松

組織人事部門在年度目標考核、工作考核中，綜合運用審計結果，將審計揭示問題、相關單位與個人的審計整改中的表現等相關情況作為領導干部任職、獎懲的重要依據。紀檢監察和組織人事部門，應對審計問題責任人依法追究責任，針對整改不力、屢審屢犯的情況約談單位主要負責人，對未按要求完成整改，或是主觀上不積極配合，甚至阻礙整改的相關責任人，應嚴格執行追責問責制度，加大懲處力度，真正體現追責問責的威懾和懲戒作用。

4.公開更全面，變被動為主動

審計機關在逐步實現審計結果全面公開的基礎上，將審計整改結果納入公開范圍，特別是對未完成整改、拒不整改或屢審屢犯的典型，要予以公開曝光，以媒體及社會公眾的輿論壓力促進審計整改落實。被審計單位作為審計整改主體，要主動作為，主動將法定期限內審計整改結果向社會公開，對未能及時整改、未徹底整改的問題，主動說明原因、擬定計劃、列出推進時間表，將整改工作放在公眾監督之下。