城中村中小河流污染治理引入PPP模式法律問題研究

王雪原　謝凌云　李燕

摘要：目前很多城中村的中小河流污染特別嚴重，不僅影響居民生活質量也影響了城市形象。PPP模式的發展為城中村中小河流的污染治理提供了創新形式，本文以上海市閔行區為例，探析城中村中小河流污染的現狀，提出引入PPP模式進行綜合治理，并對相關的法律問題進行了分析。

關鍵詞：城中村；中小河流污染治理；PPP模式；法律問題

中圖分類號：F299 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

一、引言

城中村是我國城市化發展過程中，由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后之間的矛盾造成的一種特殊現象，是在城鄉二元格局依然存在狀態下農村被動城市化的產物。[1]上海在推進城市化的過程中，由于大量外來務工人員入侵，也不可避免的出現了類似城中村的現象。環境資源不堪重負，中小河流污染嚴重，許多河流都成為黑臭河流，斷頭河流，影響居民生活質量和城市形象。PPP模式的發展為城中村中小河流的污染治理提供了創新形式，本文以上海市閔行區為例，探析城中村中小河流污染的現狀，提出引入PPP模式進行綜合治理，并對相關的法律問題進行了分析。

二、上海市閔行區城中村及中小河流污染概況

自從改革開放以來，上海作為全國最發達的地區之一，吸引了大量的農民工來到這里。閔行區作為上海最靠近市中心的郊區之一，由于交通便利、地理位置好，涌入大量農民工來此定居。當地居民受利益驅動，違法搭建臨時房屋出租給外來人員獲取租金收益。因此，“接吻樓”、“握手樓”、“一線天”現象到處可見。[2]同時由于城中村環境保護基礎設施落后，外來人員文化素質不高以及管理不到位，使得城中村變得臟、亂、差。

在對華漕鎮許浦港、姚墩港以及七寶鎮唐家浜三條重污染河流實地調研后，我們發現河水都呈深綠色，河面上漂浮著各種生活垃圾，河堤上清晰可見建筑垃圾。河兩岸還有很多的違章建筑未拆除，居民的生活污水、糞便管道直通到河里，而且還可以聞到惡臭味。我們還發現污染河流都屬于斷頭河。根據調研我們發現污染的原因主要有兩個，一方面河流目前仍直接接受當地的生活污水直排，且污水排量大，遠超河道自凈能力，導致河道富營養化嚴重，水質變壞。另一方面河流的水系不暢，水動力不足，水體交換不利，也是造成河流黑臭的原因之一。對此采取的措施主要有：首先是拆除違章建筑，經過對違章建筑進行排摸，然后制定整治方案。其次通過實行“河長制”，一河一策，進行底泥疏浚、截污納管、打通斷頭浜、溝通水系及水生態修復等多管齊下整治河道。但這些措施效果不是很明顯，長期看就是需要引入PPP模式通過區域的整體開發徹底解決城中村帶來的問題。

三、城中村中小河流污染治理的PPP模式

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或是為了提供某種公共物品和服務，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系。[3]城中村中小河流污染治理引入PPP模式，就是政府與社會資本合作來治理城中村的中小河流污染問題，具體是指在現有的法律法規體系下，在雙方簽訂的PPP協議基礎上，由政府與社會資本合作規劃城中村中小河流治理的施工方案和融資方案，政府負責監督項目實施，社會資本負責項目的具體營運，雙方共擔風險、共享收益，最后提高中小河流治理的效率和城中村的環境質量。

為了說明城中村中小河流污染治理引入PPP模式的可行性，我們從政策環境、國外實踐以及國內探索三個方面進行了探究。

首先，隨著我國市場化改革的不斷深入，國家出臺了許多鼓勵政府與社會資本合作的政策法規。2014年以來國家發改委、財政部不斷出臺有關政府與社會資本合作的通知或指導意見，2015年針對水污染專門出臺了《關于推進水污染防治領域政府與社會資本合作的實施意見》和《水污染防治專項資金管理辦法》，2016年6月又剛剛發出《關于申報水污染防治領域PPP推介項目通知》，這些法律文件的出臺為項目提供有利的政策環境。

其次，國外的PPP模式發展較早，法律規制比較成熟，其發展經驗值得我們借鑒。例如英國采取的就是財政部主導下的“政策+指南”的法律規范形式，加強監管體制的建設并制定詳細具體的操作規程和爭端解決機制；澳大利亞依靠的是建立了專業的管理機構和完善的法規體系，注重風險管理、明確雙方責任并建立了嚴格的績效評價機制；而美國是與本地的實際情況緊密結合的PPP模式。這些經驗給我們的啟示就是要建立完善的法律制度、發揮政府的作用還要注重社會公眾的參與以及結合當地實際。

最后，雖然國內的PPP發展較晚，但是在財政部和發改委的力推下，近兩年國內PPP也開展的如火如荼，我們對全國PPP項目庫中河流綜合治理項目進行了實證研究，在8042個PPP項目中有432個關于生態建設和環境保護，涉及到河流綜合治理的項目有138個，我們對這138個項目的運作方式和回報機制進行了統計，結果如下：

通過以上分析我們可以得出河流綜合治理PPP項目最大的特點就是它屬于公益性或準經營性的項目，回報機制大都靠政府付費或政府補貼的方式。

四、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的新思路

閔行區城中村中小河流污染治理引入PPP模式既因為其公益性和非經營性特征而難以吸引到社會資本的參與，又因為城中村改造涉及到拆遷、賠償等復雜性問題，使得成本增加，困難加劇。為此，本項目組對成功的水污染治理PPP項目——南寧那考河水環境治理項目進行了研究，發現兩個項目具有很多相似的地方，例如：都是采用PPP模式進行城中村的黑臭水體進行治理，另外兩個項目都得到當地政府的高度重視，能夠得到政策的支持。

整個那考河項目包括河道整治、截污、生態、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范工程和信息監控工程等七項工程。項目的估算投資額10.01億元（后實際調整為11.9億），項目公司注冊資本金為總投資額的20%（實為2億元），其余為負債融資，由項目公司中的社會資本負責具體落實。此項目的投融資結構并不復雜：由南寧市財政局向南寧市內河管理處撥付財政資金，當地政府的建寧水務集團與中選的北京排水集團通過股權出資（北排所持股權比例為90%，建寧水務所持股權比例為10%）成立項目公司，項目公司與南寧市內河管理處簽訂PPP合同（資產歸政府方所有）并提供服務，后者向項目公司支付流域治理服務費，而金融機構則向項目公司提供債務融資。那考河項目采取按效付費的方式，需要設立績效考核指標并對水質水量進行監測。

借鑒那考河水環境治理項目的經驗，本項目組提出了PPP框架下閔行區城中村中小河流污染治理的新思路—“綜合治理、按效付費”。具體的內容包括城中村內黑臭黑道的整治、挖填土方、新建護欄、防汛通道、泵站、橋梁、水體修復、種植綠化、埋設污水管、工業、生活污水收集管以及其他關于城中村基本生活設施改善的工程。項目的運作模式就是代表政府出資的企業和社會資本共同出資建立一個開展城中村中小河流綜合治理的項目公司，再由項目公司與政府部門簽訂PPP項目協議，項目公司負責約定工程的設計、建設和維護，由政府部門按照河流綜合治理的績效支付服務的費用，并以項目的公司的名義向金融機構進行債務融資。

五、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的法律問題

（一）項目公司與政府部門簽訂PPP協議性質分析

目前對于項目公司與政府部門簽PPP的協議的性質存在很大爭議。其中所涉及的具體問題有：公共部門與私人部門之間為共同提供公共服務而簽訂的協議是屬于公法性質還是私法性質？該協議是行政合同還是普通民事合同？針對該協議發生糾紛之后該通過何種訴訟方式來解決法律爭議？本文認為，為生產、提供公共服務而簽訂的PPP協議，其中基于公共利益的考慮，政府在其中享有一定的“特權”是肯定的，但不可否認PPP協議在實踐中越來越凸顯私法的特性，在PPP項目中既要遵循平等、公平競爭原則又要體現誠實信用、保護私有產權和遵守契約精神原則，因此其應是兼具公法與私法性質的混合合同。

（二）契約精神在城中村中小河流污染治理PPP項目中的體現

上文在對國內河流治理PPP項目分析時已經指出其屬于公益性或準經營性的項目，回報機制大都以政府付費或補貼，若政府不及時付費社會資本就無法實現盈利，而社會資本不遵守協議治理河流，城中村環境就得不到改善，所以遵守契約精神在PPP項目中至關重要。首先應當遵守契約自由精神，在環保PPP項目引入時應當依照公開、公平、公正的原則，引入招標、投標、競爭性磋商等競爭機制，擴大締約方范圍，保障政府能夠選擇最專業最利于實現物有所值的環境治理企業參與到PPP項目中。其次應當遵守契約正義精神，體現為政府與社會資本的權利義務分配公平以及風險分配給最有利于掌控風險的一方，從而實現物有所值目標。最后應當體現契約嚴守精神，不因政府方相關變化使得合同不能按約履行，而且政府應當按期足額支付服務費用，保障社會資本利益。

（三）城中村中小河流污染治理PPP中政府的角色

在城中村中小河流污染治理PPP中政府至少承擔著三重角色的責任和義務：規則的制定者與執行者、公共服務的采購者和提供者、公共服務的監管者。首先政府必須首先通過制定法律、法規等法律文件建立一個可吸引私人投資而又能實現公共利益的法律框架。其次作為公共服務的采購者和提供者，公共部門應和私人部門共同參與決策，共同參與公共產品的提供，并且共同承擔項目有關的風險、成本與投資，尋求實現雙方利益的共贏。最后作為監管者，政府要制定河流治理的的質量標準，并對城中村河流治理的過程和結果進行監督。

（四）城中村中小河流污染治理PPP中公眾參與機制

城中村中小河流污染治理PPP項目是政府為社會公眾提供環境公共服務的一種方式，在此過程中政府依然是履行公共服務職能，而社會公眾是環境服務的直接消費者，環境服務的質量高低直接影響到社會公眾的切身利益，當然有權利參與到PPP項目中。為保障城中村中小河流治理PPP項目社會公眾的參與權利，首先應當轉變政府的觀念，讓政府認識到公共參與是公共項目決策的重要環節，能夠使項目更好地反映民意，并且通過公眾對于項目的監督，提升環境服務的質量；其次應當通過法律來保障環保PPP項目中公眾的參與，明確參與主體、方式、程序、具體事項。最后，應當充分發揮科技進步的作用，發展多元化的公眾參與模式，例如強化電子政務。

參考文獻：

[1]陳柳欽.我國城市化進程中的“城中村”現象及其改造.管理學刊，2010，6：48-53.

[2]高霞.我國城市化進程中城中村改造問題的研究—以上海閔行區城中村為例.今日中國論壇.

[3]陳婉玲.公私合作制的源流、價值與政府責任.上海財經大學學報，2014，16（5）.

項目名稱：《城中村中小河流污染治理引入ppp模式相關法律問題的調查研究—以上海市閔行區部分污染河流治理為例》。

項目編號：2016—4—001。

本文系2016年度華東政法大學研究生創新能力培養專項資金課題項目。