政府扶持大學生創新創業的角色缺失及重塑

摘要：本文基于“元治理”理論，認為政府在大學生創新創業扶持系統中應同時承擔起制度設計者、協調監督者、服務提供者三個角色，并針對當前我國政府扶持大學生創新創業角色定位上存在的問題，提出讓制度設計者角色歸位、協調監督者角色實位、服務提供者角色正位的對策建議。

關鍵詞：元治理；政府扶持；大學生創新創業；角色

中圖分類號：G642.477；D630.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

近年來，隨著越來越多的大學生走上創業之路，大學生創新創業過程中暴露出的問題也越來越多。這其中，既有大學生個人的因素，也與我國政府扶持不力有關。本文擬從“元治理”理論出發，對我國政府扶持大學生創新創業的角色定位做出分析，并針對當前政府角色定位上存在的問題，提出角色重塑建議。

一、“元治理”視閾下政府扶持大學生創新創業的角色定位

1.“元治理”理論的要旨

元治理又被稱作是“治理的治理”，由英國學者鮑伯.杰索普（Bob. Jessop）于1997年提出，是指將政府、市場和公民社會等治理模式有效地結合起來，充分整合各主體的資源和力量，對各治理模式的組織、制度或機制進行宏觀安排，形成一種新的治理機制。

“元治理”理論旨在于消除政府、市場和公民社會三種治理模式之間因各自特點和立場不同而產生的對立沖突，促進三種治理模式的協同互補。其突出特點是特別強調政府在治理中擔當的關鍵角色和重要作用，認為政府要：（1）在社會治理體系中要發揮主導作用，要做社會治理規則的主導者和制定者；（2）要做社會利益博弈的“平衡器”，避免社會各階層因利益沖突而損害治理協作；（3）做治理政策落實情況的監督者和考核者；（4）要促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，并通過對話、協作等方式，達成共同的治理目標。

2.“元治理”理論視閾下政府扶持大學生創新創業的角色定位：

制度設計者、協調監督者、服務提供者

大學生創新創業不僅是謀求生存與自我價值實現的重要路徑，更關系到一國經濟發展和社會安穩，這意味著，大學生創新創業是一項準公共產品，需要政府、企業、高校和其他社會主體共同扶持。按照“元治理”理論，要讓各方治理主體積極參與并自發形成有序的治理結構，需要政府這個“同輩中的長者” 進行引領、協調，同時承擔起大學生創業支持系統中的制度設計者、協調監督者、服務提供者三個角色。這是因為，作為“長者”的政府是最廣泛公共利益的權威代表， 理應成為大學生創新創業支持體系中的領航者與制度設計者。當不同治理主體發生矛盾和沖突時，政府可以充當“上訴法庭”的角色，通過制定規則或者重組權力關系來支持較弱一方，從而使各方利益達到均衡狀態。此外，政府可運用它的國家機器，對相關制度和政策的落實情況，進行必要的考核監督。隨著我國將服務型政府作為執政的新理念，作為“同輩”的政府也要改變過去的政府中心主義思維，轉為站在服務者的角度，協同其他治理主體提供環境、制度等純公共創業服務產品。

二、“元治理”視閾下政府扶持大學生創新創業的角色缺失

近年來，我國各級政府紛紛出臺了一系列扶持大學生創新創業的政策，也取得了一定的成效，但在角色定位上仍存在失位、虛位、錯位等一系列問題，主要表現為：

1.制度設計者角色失位

與當前大學生創新創業的實際需求相比，我國的大學生創業扶持制度仍存一定的差距：第一，從文化制度看，整個社會重士抑商、貴官賤商的傳統思想仍普遍存在，人們寧愿端“ 鐵飯碗”， 也不愿嘗試開拓式創業； 槍打出頭鳥的中庸思想使人們自甘平庸， 不想創業；優勝劣汰的殘酷市場競爭使人們害怕失敗， 不敢創業； 創業教育和創業素質的缺乏使大學生不會創業。不愿、不想、不敢加上不會，極大地阻礙著大學生的創業意識、創業精神的萌發與發展。第二，從市場制度看，公平競爭的環境和成熟的市場機制尚未完全形成。當前我國不少地方重國有輕民營、重大輕小的所有制歧視和身份歧視依然存在。大學生創業主要是在民營領域內進行，而且大學生初創的企業，通常都是小微企業，無論在資金籌集、技術研發、市場營銷或管理經驗上，都無法與大企業在同一個層面和平臺上競爭。民營小微企業生存環境的不甚理想嚴重制約著大學生的創業實踐。同時，整個社會法律制度的不健全和社會信用制度的缺失也加劇了大學生創業的困難。第三，從政策制度看，大學生創新創業扶持政策政出多門，部門之間、部門與地方政府之間缺乏有效銜接和協調聯動，政策交叉重復和政策空白并存，缺乏國家層面的頂層設計和統籌規劃。政策著眼點仍處在“為大學生就業找出路”的無奈選擇上，沒有提升到“經濟發展核心驅動力”的高度。

2.協調監督者角色虛位

大學生創業是一個系統工程，需要一個完整、成熟的支持體系，

這一體系主要是由創業環境、創業人才、創業服務、創業教育、創業投融資等相關要素組成，僅靠政府一己之力根本不可能完成。這就要求政府對多方關系進行協調，調配各方資源。然而當前我國不少政府在實際工作中沒有擔負起應有的協調職能，資源浪費、配合脫節的問題時有發生。如四川某州在2015年5月一個月內誕生了3個孵化平臺，這些同質化的硬件投入既給欲入駐企業帶來選擇上的困難，也造成了資源的閑置浪費。其中一個校企共建的孵化平臺 ，項目的審批、項目資金的爭取、配套服務的便利化等方面都得依靠政府和社會中介機構等的支持，然而由于相關主體的配合不力，這個平臺的孵化效率并不高。

另外，當前不少創業扶持政策執行效率低下，缺乏有效的考評監督。有的政策缺乏系統的梳理匯編，有的政策規定抽象籠統，有的申請手續繁復，執行部門不明確，加上宣傳不到位，不僅導致創業者不知道利用政策優惠，甚至出現了相關部門無法落實大學生創業優惠政策的問題。如廣東省2013年出臺的“省本級財政補貼大學畢業生職業技能培訓與鑒定、創業培訓”項目，就是因政府相關職能部門互相推諉職責，一拖再拖，學生的鑒定、財政補貼等難以落實，使得學生創業的積極性受到一定程度的打擊。

3.服務提供者角色錯位

服務提供者角色錯位是指本應由政府提供的公共產品和服務，政府沒有盡職盡責，卻包攬了本可以通過市場進行的私人產品和準公共產品的生產供給。體現在大學生創新創業問題上，一方面是大學生創業配套服務體系尚不健全。目前國家的優惠政策多局限在工商、稅務等方面，在企業制度、人事制度和投資制度等方面尚顯空白；對可能遭受經濟、心理等多重打擊的創業失敗者，政府沒有建立創業保障體系，也沒有相應的大學生創業的社會福利制度；大學畢業生創業面臨戶口、檔案和職稱評定無保障等具體問題。另一方面，公共創業服務屬于準公共服務的范疇，政府包攬資金補助、平臺建設、創業培訓等，不僅效率低下，更會引發設租尋租、資源浪費等社會問題。從我國當前的實踐來看，政府直接生產公共服務、大包大攬的情況并不少見。

三、“元治理”視閾下政府扶持大學生創新創業的角色重塑

在當今國際競爭不斷加劇，中國社會轉型進一步加深的特殊時期，我國政府要重塑自身角色，通過角色歸位、實位、正位，既當好扶持大學生創新創業的“舵手”，又能積極參與“劃漿”服務。

1.制度設計者角色歸位

一是政府要營造良好的創業文化氛圍，大力推廣創業文化，倡導創業精神，營造既能褒揚創業成功者，同時又能容忍失敗者的氛圍，讓創業的學生感到“社會上有地位、政治上有榮譽、經濟上有實惠”。 二是政府要努力創造并維護公平、合理、透明、法治的競爭環境，大力推進社會信用體系和法治建設，讓不同所有制、不同規模的企業能夠在成熟健全的市場機制下共生存、同發展。三是政府要加強頂層設計和統籌協調，要根據經濟社會發展與國際競爭需要，制訂國家中長期大學生創業扶持戰略，將大學生創業納入促進國家經濟社會發展的框架中去。同時，要提高創新創業扶持政策的立法層次，厘清各主管部門的職責，形成多層次、高效率的政策合力。

2.協調監督者角色實位

除充當好“總設計者師”外，政府還應協調各方力量，努力形成以政府為主導、以高校為主體、以企業為支撐、全社會配合的“N位一體”的創業扶持格局。以構建創業教育體系為例，教育行政部門除要在指導思想、政策導向、管理取向對高校創業教育進行宏觀指導和行政推動外，還應聯合高校創業中心、各種孵化器和科技園、風險投資機構、創業培訓機構、創業資質評定機構、創業者校友聯合會、創業者協會、企業等等， 形成了一個官、學、產、社良性互動式發展的全社會創業教育體系。

為保證政策執行效率，政府還要不斷強化政策實施機制和監督機制。政策制定要簡明清晰，可操作性強；政策申請、執行程序盡可能簡化，政府相關部門要承擔起優惠政策搜集任務并將政策宣傳到位。同時還要強化監督機制，通過大數據、互聯網等監管方法創新，推進跨部門、跨主體的綜合監管，對互相推諉、拖沓不作為的職能部門和相關人員，一經查明，決不姑息。

3.服務提供者角色正位

服務提供者角色正位是指政府要秉承“有所為，有所不為”的適度干預原則。“有所為”是指：一是將大學生創業者納入失業保障管理體系，建議建立失業保險基金，基金由財政撥款和大學生在校期間交納失業保障金兩部分組成。同時考慮將大學生創業者納入基本養老保險和醫療保險制度，讓他們也擁有類似公務員的相對完善的醫療、養老等福利保障。另外還要完善創業救助工作。國家相關部門應該設立大學生創業失敗者領取救助金的合理標準，為他們提供就業援助，最大限度地幫助他們再創業。二是研究落實大學畢業生創業者入戶、檔案和職稱評定等人事問題。建議參照一般就業者的標準，由政府指定專門機構負責執行。三是建立多種形式的創業服務平臺，如大學生自主創業服務中心、創業孵化器、創客服務網等，為創業者提供項目信息、項目入駐、政策咨詢、法律服務、金融服務、代辦手續等“一站式”服務。

“有所不為”是指：政府應該思考如何在與社會展開良性互動中開展更為有效的激勵創業行為，而不是事必親為。如從大學生創業的資金支持來看，政府在企業初創期給予種子基金扶持很有必要，但到了企業發展中后期， 企業完全有實力轉向社會力量融資了，此時再由政府投錢就顯得多此一舉了。即使在初創期，政府也可以聯合社會各方力量建立大學生創新創業基金”，從而使大學生創業融資渠道多元化。又如創業培訓，完全可交由高校或社會培訓機構來承擔，政府給予部分補貼即可。不僅如此，政府還可以引導社會資本投資建設大學生自主創業孵化基地、創業指導服務機構、“眾創空間”載體等，使政府的資金投入起到“四兩撥千金”之效。

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