關于加快促進新疆城鄉一體化的若干思考

摘要：黨的十八大明確提出，加快完善城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。新疆正處于經濟社會發展的戰略機遇期和社會轉型的關鍵時期，由城鄉差距引發的不穩定因素和深層次矛盾日益凸顯，必須加快促進城鄉發展一體化，縮小新疆城鄉發展差距，才能實現新疆跨越式發展和長治久安。

關健詞：新疆；城鄉一體化

中圖分類號：F127；F291 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

一、城鄉一體化的深入推進是新時期的戰略要求

（一）城鄉一體化理論提出的時代背景

城鄉一體化這個說法和理論，最早是在蘇南地區提出的。在1983年，蘇南地區的鄉鎮工業異軍突起，但發展中遇到了計劃經濟體制下城鄉分隔的障礙，使鄉鎮工業不能順利的發展。所以，有些市、縣就提出來政府要對轄區內的城市和農村、工業和農業實行統籌兼顧的調節和安排，提出要實行城鄉一體化。這個概念和做法，符合當時經濟發展和鄉鎮工業發展的實際，所以不脛而走，產生了較為廣泛的影響。

城鄉一體化在政策取向上，要求相對發達的城市和相對落后的農村打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，城鄉協調發展，城鄉差距逐步縮小。但從1984年起，改革迅速轉入城市，農村改革趨于停滯，要素資本向效率和回報更高的城市流動，國家也采取了諸多城市偏向型政策，這都導致改革開放以來已經開始縮小的城鄉差距再度被拉大，也出現了很多問題，如城鄉居民收入比由1984年的1.8：1擴大為2002年的3.11：1；三提五統導致農民負擔持續加重，以及在城市化過程中農地問題突出等。城鄉二元結構造成的深層次矛盾問題也非常突出：城鄉社會事業和公共服務水平差距較大；城鄉要素市場的分割，也使得以工促農，以城帶鄉的通道受阻，制約了農業勞動生產率的提高，阻礙農業生產的發展。同時二元制度演繹出二元社會，二元社會反作用于二元制度，造成了一個中國最龐大的弱勢群體。

近些年來隨著中國與世界經濟的深度融合，中國的農業更加面臨全球化的競爭，這就要求農業生產必須盡快從傳統的一家一戶的經營模式實現轉型，走現代農業道路，同時，城鎮化的推進，也使得大量土地需要集中經營，新的發展時期，要求我們下一步的發展戰略需要從傾向“分”到強調“統”， 構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大發展戰略，去加強薄弱的農業基礎，去扶持落后的農村發展，去加快緩慢的農民增收。同時，釋放出農業現代化、新農村建設和農民工市民化的巨大需求潛力，去要克服當前經濟下行的壓力。

進入21世紀以來，隨著研究和實踐的不斷深入，國家破解城鄉二元結構，形成新的城鄉發展戰略的思路也在不斷清晰。2012年11月，黨的十八提出并論述了“城鄉發展一體化”的新理論，指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重上之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑”，要“形成以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型工農，城鄉關系。”

（二）城鄉一體化本質內涵

從本質上看，城鄉一體化的本身是一個復合概念，是社會經濟文化等長期發展的動態過程，是城鄉關系中的最高級階段。城鄉發展一體化指打破城鄉分割、分離、分立的狀態，從經濟、社會政治、文化、生態五方面縮小城鄉差距、推進城鄉融合、促進城鄉共同發展。城鄉一體化不是城鄉對立，不是城鄉分治，也決不是城鄉形態和功能的一樣化、一元化和同質化。作為發展目標，就是要實現使城鄉居民在政治權利、收入分配、社會福利等方面逐步趨于平衡、趨于公平、趨于均等，使城鄉居民共享改革發展成果。

二、新疆城鄉發展一體化面臨的特殊困難和問題

（一）新疆疆鄉發展一體化的現狀

1.從產業結構上看

新疆三次產業結構由2014年的16.6∶42.6∶40.8調整為2015年的16.7∶38.2∶45.1，對比于全國的三次產業結構由2014年的9.2∶42.6∶48.2。

新疆的第一產業水平明顯高于全國平均水平：說明新疆的農業比重，也間接說明新疆的農業效率偏低。新疆的工業發展不平衡，輕工業偏輕，重工業偏重：歷史的原因使新疆形成了以石化能源為主要能源結構的現狀，目前新疆經濟正處于新舊動力轉換的艱難過程中，工業傳統產業占比較高，石油、鋼鐵、有色等重點行業回落態勢明顯，而裝備制造、新能源等新興產業雖然增長較快，但產業規模小，這些都影響著新疆的可持續發展。新疆第三產業低于全國平均水平且內部結構不合理：交通運輸，倉儲這些代表隊現代新興產業發展方向的物流業在第三產業的比重不是很大。

2.從就業上看

新疆第二產業盡管產值高，但吸納勞動力十分有限，存在勞動力擠出效應。目前新疆第三產業從業人員還不到全部從業人員的40%，而發達國家第三產業就業比重大都在60%以上，可見，新疆第三產業的就業水平不但遠遠落后。

3.從城鄉居民人均收入比較看

2015年，新疆城鄉收入比為2.79：1 ，這里計算的人均收入統計如果考慮到城鎮居民的貨幣收入與農村居民的全部收入，把城鎮居民享受的醫療、教育、失業保障、福利和實物收入等非貨幣因素考慮進去，考慮農民收入中又有相當一部分要作為下一年度的生產性投入，以及社會上的高收入群體的收入經常被低估而低收入群體（尤其是農民）的收入被高估的情況，新疆城鄉居民收入差距應該更大一些。

（二）新疆城鄉一體化面臨的問題和困難

新疆城鄉一體化面臨的問題和困難，既有國家宏觀經濟政策上的缺憾，也有傳統制度設計上的動因，更多也受到新疆的自身發展的自然條件和資源稟賦影響.

1.新疆特殊的地理氣候和綠洲經濟特征

新疆區域內經濟發展不平衡，南疆地區自然條件惡劣，水資源較少，生態環境脆弱，沙漠面積較大，基礎設施落后；南疆地區產業結構層次低，工業化水平低，嚴重制約了經濟的發展；過度的土地開發，加劇了土地的鹽堿化和沙漠化，人地矛盾突出。而北疆以天山北坡經濟帶為例，人口僅占全疆的23.1%，生產總值卻占了52.2強，財政收入占了46.9%，其中各項稅收占了54.3%。

新疆獨特的地理氣候條件使得綠洲地區經濟社會發展難以擺脫資源，環境的困擾。從整體上看，新疆農業是灌溉農業，耕地分布較散，生產規模較小。由于人口增長速度遠遠高于耕地增長速度，綠洲資源消耗壓力和生態環境保護壓力都在不斷加大。新疆自身的氣候與地理特征決定了新疆生態系統的脆弱性和難以修復性。經濟建設和生態環境承載能力間的矛盾很難化解。

農業自然條件脆弱，基礎設施建設滯后，影響農民增收。南疆四地州氣候干旱，植被稀少，風沙頻繁，自然環境惡劣，生存條件極差，沙漠、戈壁和高原占總面積的90%，其中和田占到96.3%。年均降水低于80毫米，年均蒸發量達2300毫米以上。農業用水矛盾十分突出。南疆沙漠化、荒漠化危害嚴重，生態環境的承載壓力越來越大，對農業發展、農民增收約束更加明顯。

2.新疆農業產業化水平低、農牧民勞務收入少、農牧區社會化事業相對落后，自我發展能力弱

新疆作為多民族聚居的邊疆地區，一方面，農牧民農村勞動力平均受教育年限較低，文盲半文盲率較高，接受職業技能培訓的農物民比例較低。另一方面，濃厚了民族習俗和宗教信仰使新疆少數民族農民學習漢語的意識和機會都較缺乏，語言障礙明顯。

新疆地處邊境地帶，空間結構給分散，生產生活環境惡劣，技能型人才流失嚴重，基本公共服務能力建設的投入大，運行成本高，服務效率低下，農村特別是偏遠地區公共資源較為缺乏，農村社會自我發展能力較弱。城鄉公共資源配置不公平將阻礙新疆城鄉一體化建設的進程。

3.新疆工業化、城鎮化水平低，以工促農，以城帶鄉難度大

從工業化發展來看，地方工業和加工制造業發展嚴重不足，輕重工來比例嚴重失衡。輕工來及其他勞支密集型產業發展滯后，非公有制經濟基礎占地區生產總值比重僅為30%左右，就業系數低，難以促進城鎮人口聚集；加之產業園區大多遠離城鎮工業化與城鎮化相對脫節，就業與居住過度分散，不利于城鎮化發展。

新疆城鎮化水平在全國也處于落后地位。2014年新疆城鎮化率是 44.5% ，2015年48% ，城鄉關系如何協調，城市和工業如何反哺農村和農業已成為制約新疆城鄉發展一體化的最大瓶頸。

工業化、城鎮化發展滯后，對農村發展帶動不強，影響農民增收。南疆四地州發展整體落后，直接制約了農業農村發展和農民增收。2013年，南疆三地州人均地區生產總值僅占全區平均水平的32.6%。南疆四地州三次產業結構比重一產超過30%、二產不到30%、三產虛高為40%，工業比重很低，還是農業主導型的經濟。受多發頻發的暴恐事件影響，南疆四地州政府有組織轉移內地務工人員大大減少，大量未就業低齡化少數民族人口就業問題，成為一個時期以來各級黨政及社會各界廣為關注的難題。

4.新疆扶貧開發面臨的特殊困難和問題

一是連片特困地區貧困問題突出。南疆四地州是我國少數民族貧困人口最多，面積最大的集中連片特殊困難地區。扶貧開發工作重點縣占全疆的2/3，貧困村也占全疆的2/3，克州貧困人口已經達到75%，貧困問題非常突出。到2014年末，南疆四地州仍有農村扶貧對象186.62萬人，占全疆扶貧對象人口的85.2%，其中還有64萬農牧民居住在沙漠邊緣和偏遠深山區、石山區的貧困村，脫貧增收任務艱巨。

二是貧困地區綜合經濟實力相對較弱，從南疆三地州現有的資源稟賦條件來看，在明顯缺少能源和礦產資源支持的前提下，又面臨人多地少、干旱少雨的自然環境，產業結構單一低度化，生產水平低下，嚴重影響著貧困地區經濟社會的整體發展。

三是致貧困素復雜，整體脫貧難度較大。南疆還有極為嚴重的思想文化精神方面的貧困。等靠要、平均主義、安于現狀的思想觀念非常重，不以懶貧為恥，反而爭奪貧困帽子，恐懼脫貧的想法也普遍存在。

三、加快新疆城鄉一體化對策思考

1.注重城鄉一體化的頂層設計

各級政府應當研究借鑒國外成功經驗，把城市和鄉村作為一個整體，通盤考慮、統籌謀劃、一體設計，實行城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、產業布局總體規劃等多規合一，切實解決規劃上城鄉脫節、重城市輕農村的問題。

2.扎實推進新疆農業產業化，推進新型工業化，為新疆城鄉發展一體化提供產業支撐

新疆城鄉發展一體化，首要解決新疆城鄉居民收入差距的問題，就是要增加農民的收入。結合市場需求，圍繞糧、棉、果、畜等主導產業和優勢特色產業，大力實施優勢資源轉換戰略，優先發展對農業生產影響大、與農民增收關聯度高、外資出口拉動強勁的優勢農產品加工業，不斷完善企業、中介組織、農戶間的利益聯結機制，促進新疆農業產業化持續健康發展，拓寬農民非農產業增收領域。

3.加快推進農牧業大區向農牧業強區轉變，以“強區”實現富農

北疆地區要抓住機遇，積極發展多種形式的農業規模經營，促進農牧業現代化邁上新的水平；南疆地區人均耕地少，在土地流轉、規模經營、工商企業下鄉等方面要穩妥推進。要堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。繼續把民生建設的重點放在南疆。將少數民族就業作為南疆民生工作的重中之重。支持南疆四地州發展符合當地特點、有一定基礎、稍加扶持就能增加就業的短平快項目。

4.切實發揮新型城鎮化在城鄉一體化中的引領導作用

推進以人為中心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進，并在城市建設投融資機制、農業轉移人口市民化特別是戶籍制度改革方面作出了重大部署。重點發展地州中心城市，放開中小城市和小城鎮落戶條件，加強城鎮基礎設施建設，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。

5.創新新疆城鄉發展一體化體制機制

一是統籌城鄉產業發展，提高農業的競爭力。首先，加大農業扶持和補貼的力度，積極調整補貼的范圍和重點。其次，設立農業產業發展基金和風險調節基金，專門用于現代農業產業技術體系建設。再次，發揮金融的支持作用，強化金融機構服務三農職責。

二是統籌城鄉公共服務，建立健全社會保障制度。新疆要完善對農村困難群體的救助體系，逐步擴大農村社會保障覆蓋面。一是建立多層次、多類型的農村合作醫療，提高農民醫療補助標準；二是在具備條件的地區，加快建立農村最低生活保障制度，將家庭養老和社會養老保險結合起來，建立和完善農村社會養老保險制度。

四、結語

推進城鄉發展一體化是人類發展到現階段的必然產物。它是一個長期的過程，新疆作為多民族地區，城鄉發展一體化要從實際出發，結合綠洲經濟的特點，因地制宜，才能行穩致遠。

作者簡介：譚永羨，新疆維吾爾自治區黨校經濟學教研部講師，研究方向：區域經濟學。