政府責任清單：需要構建完整責任鏈

周亞越，張芝雨

(浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

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政府責任清單：需要構建完整責任鏈

周亞越，張芝雨

(浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

我國絕大部分省級政府責任清單已經公示，但已公示的清單暴露出規范性較差、內容不完整等問題，缺乏一條貫穿始終的完整責任鏈。根據政府責任清單的價值定位，從應然角度上說，一張完整的責任清單應當包含分責、定責、履責、追責四個環節，然而，從實然角度上看，我國不少省級政府責任清單缺失其中多個環節。因此，完善政府責任清單需要構建完整責任鏈，包括合理分責以實現責任無縫銜接，責任設定精細落地、有理有據，并通過完善監督與追責體系以倒逼政府履責。

責任清單；價值定位；責任鏈

責任清單是我國當今行政體制改革的一項全新嘗試。2015年3月的《政府工作報告》中，李克強總理強調：“公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。”此后，越來越多的省級政府公布了權力清單、責任清單。學術界從2005年開始出現涉及責任清單的文章，2014年責任清單于政府層面正式提出后，以責任清單為主題的文章數目出現大幅度增加。中國知網所收錄的以責任清單為主題的論文文獻，從2013年的61篇，增長到2014年的247篇，再增長到2015年的682篇，責任清單逐漸成為學術界研究熱點。現有研究從內容上可分為三類：一是基于文本的整體分析，如陳向芳基于政策文本對責任清單進行制度演進、價值內涵、構建途徑的概括分析[1]；二是著重研究責任清單編制的意義，如何從責任清單地位入手分析清單編制的必要性與重要性[2]；三是對地方政府開展責任清單建設的工作介紹。綜合來看，當前關于責任清單的研究主要以肯定、介紹為主，缺乏對清單存在問題的關注。因此，本文基于政府責任清單的價值定位，試圖從責任鏈角度剖析現行我國省級政府責任清單存在的問題，并試圖提出完善路徑。

一、價值定位：政府責任清單的內涵與功能

(一)政府責任清單的內涵

責任清單的概念，在當前學界或政府文件中尚沒有權威定義。2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中，對責任清單的編制做出如下描述，“在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制”[3]。由此可見，政府責任清單是建立在權力清單基礎上的配套制度，可視為政府對自身及內部各部門行政責任的歸納和梳理。

編制責任清單的出發點是彌補單一權力清單造成的權責失衡狀況，配合權力清單更好避免政府行政權力陷入公共性與自利性二重性的困局。公共選擇理論認為，行政權力作為一種公權力，一方面顯現出公共性，能夠良好地維護公共利益；另一方面可能體現自利性，危害公共利益。當政府管了不該管的，或沒有管該管的事，出現行政權力的“越位、錯位、缺位”現象，就會誘發權力的異化，使行政權力成為追求私利的工具。為避免這一情況的發生，就需要政府設立責任清單，通過分責、定責等環節，將政府責任限定在剛性的框架中，明確政府“應該做什么”“不應該做什么”以及“應該如何做”，確定政府、市場與社會的各自分工與行動邊界，使政府做好自己該做的事，讓市場問題回歸市場軌道解決，讓社會問題回歸社會軌道解決。

權力與責任是行政結構中互相制約的兩部分，權力清單與責任清單之間存在諸多聯系。權力清單更關注政府的亂作為問題，重視權力的規范與下放；而責任清單更著重于解決政府的不作為問題，強調“法定職責必須為”。由此可見，責任清單中的“責任”是一種積極的責任，即政府或工作人員應承擔的責任和義務，具體包含以下四重含義：(1)責任清單中的“責任”是有限的政府主體責任，與法定的行政權力相對應，擁有自身的邊界和范圍；(2)責任清單中的“責任”是一種明確的政治責任，設置具體且有明確的政治主張或行政法規為依據；(3)責任清單中的“責任”是實際有為的責任，政府部門對其承擔的責任能夠并且必須勇于擔當、有所作為；(4)責任清單中的“責任”是一種監督責任，內外部監督主體對政府部門不當履責行為構成問責及追責[4]。

(二)政府責任清單的功能

編制政府責任清單的終極目標是打造“有效政府”[5]，其功能涵蓋有效政府建設的諸多方面：(1)責任清單通過劃分政府部門責任邊界，增強各部門間的協調性，減少矛盾和沖突，降低行政成本，提升行政效能；(2)責任清單通過明確政府作為公共權力的行使者對作為公共權力最終所有者的公民所承擔的責任，既構成對政府公權的剛性約束，倒逼權力運行更加謹慎，又通過公開化、可視化的方式提高政府職責的透明度，滿足公民的參與權、知情權，體現政府對公民權力的尊重與敬畏，改善官民信息不對稱的狀況，提升政府治理能力；(3)責任清單的切實履行能夠實現對政府公共服務的優化，使行政服務更加契合公民需求；(4)責任清單通過責任追究，制裁權力的不作為、亂作為，有利于強化全社會對于責任行政及相關法律法規的重視，督促政府主動承擔行政責任，實現“法定職責必須為”，依法依規治理各項公共事務，體現法治精神。可以看出，責任清單設置和運行的整個過程，對效能政府、責任政府、服務政府、法治政府建設均有重要作用，有利于將政府真正打造成有效有為的政府。

責任清單的編制是政府自上而下施行的內部自覺行動，是一次積極的行政管理體制的自我變革。這種改革并非中國獨有，20世紀以來，美、英、法、德、日等諸多國家均進行過類似的政府改革運動。但與我國不同的是，西方諸國往往采取法律的形式對政府權責進行限定，如瑞典的《地方政府法》中，就有明確的“地方行政機構構成與職責”“行政行為的合法性評估”等章節；美國通過頒布《責任政府法》對政府機關的權力和責任進行明確界定。從法理上看，責任清單屬于政府信息公開而非行政規范文件，它是將位于不同行政規定中涉及政府責任的內容進行梳理、集合、公開，對責任設置及運行做出應然的解釋。由于中國缺少一部完整的政府責任法，責任清單的功能還在于，一方面為政府責任法令的設置進行準備、鋪墊，另一方面，部分代行政府責任法功能。同時，政府責任清單還具有及時性、公眾性優勢，能更好的滿足公眾的知情權，并對政府構成有效監督。

二、應然邏輯：貫穿政府責任清單的責任鏈條

由于國家統一規定的缺失，我國各地方政府已公布的責任清單在結構劃分、細化程度、內容設定等諸多方面均存在較大差異。但根據責任清單本身的價值功能，一張完整的責任清單應當包含分責、定責、履責、追責四大部分。

(一)分責

分責，即明確責任的邊界，通過這一過程將政府責任限定在合理的范圍。分責是責任清單運行的起點，是整份清單最基礎的部分。一方面，分責包含對政府與外部市場、社會責任邊界的明確。傳統“全能政府”中，政府具有至上性和無限代表性，表現出對權力的膨脹和責任的漠視，而由于政府自身能力的有限及擁有的自利特性，這種權責不匹配的現象越發明顯。行政改革通過權力清單對政府行政權力進行限定，相應的，責任清單必然通過分責對行政責任進行規范，將行政權責拉回平衡狀態。分責為政府與市場、社會責任劃定邊界：邊界之內為政府應盡的職責，必須履行；邊界之外為政府不該管的事務，應當放開。另一方面，分責包括對政府內部各部門間責任邊界的明確。改革開放前，中國政府部門設置呈現“小職能、窄領域、多機構”的特征，職能分散、政出多口的問題嚴重[6]。2008年大部制改革對政府各部門間職責關系進行過一次梳理，但對于部分涉及多部門合作的事務，部門職責仍不夠明確，存在部門權責交叉重疊的情況。公共選擇理論認為，權力是履行職能的最重要資源，而責任往往意味著壓力和風險，“追權棄責”是“經濟人”的天然動機。因此，權責界定的含混極易造成各部門從自身利益出發，攫取權力，推卸責任，增加協調成本的同時不能為公眾提供良好的公共服務。因此，責任清單承擔責任梳理的功能，必須明確多部門合作事務中的各部門責任的邊界。

(二)定責

分責使責任界定更加明確，而定責使責任設定更加具體。定責是對政府責任事項的目錄式明列，包含部門職責、責任主體、具體責任事項、實施依據等要素。定責并非簡單的將責任事項“打包打捆”，而應遵循以下幾項原則：(1)全面性原則，應實現各部門、各層級、各領域非涉密政府責任的全面梳理，而不能通過主觀判定有無梳理必要而選擇性地呈現在清單中。責任清單本質上是一種信息公開方式，信息公開的首要原則是全面性，即“公開是常態，不公開是例外”。(2)規范化原則，清單對責任的梳理應遵循程序思維和法律邏輯，清單中明列的責任均來源于法律法規和政策文件，有據可循；各項責任或按部門或依具體行政事務呈現，條理清晰。(3)具體性原則，清單的優勢是使責任明確而具體，若責任羅列含混籠統或將責任空泛地一帶而過，則清單的可操作性大大降低。(4)時效性原則，清單的編制不是一勞永逸的。我國《政府信息公開條例》規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開”*《中華人民共和國政府信息公開條例》第十八條。，因此，責任清單應隨政府責任的動態變化而做出及時調整，使清單持續有效。

(三)履責

責任清單重在執行，履責環節將清單內容轉化為現實效力。履責的實現，一方面要求清單的編制具有較強的可操作性，清單作為一種“應然”的設定，需注意不要與實際行政狀況脫離。另一方面，責任清單的分責、定責過程實際形成了對政府責任的事前明示，屬于一種事前監督，而要將責任真正落到實處，不能只靠事前監督，還應加強事中事后監督——公眾等主體對政府履責情況的監督就屬于事中事后監督。事中事后監督包含監督對象、內容、方式程序、處理措施、處理依據等要素，對責任監督規定的整理、公示會對政府及其工作人員形成警示，督促其認真履責。委托—代理理論認為，政府與公眾屬于委托—代理關系，公眾委托政府運用公共資源代理行使公共權力，實現公共利益。由于委托人和代理人之間信息不對稱且有時候存在利益沖突，公眾作為處于弱勢地位的委托人無法直接考量代理人(政府)的履責與否和履責程度，而代理人(政府)則憑借其掌握的資源，有機會、有可能為自己謀取私利。但是，履責監督提供了公眾考量政府履責狀況的途徑，對政府權力的行使構成制約。

(四)追責

“盡責”的實現還離不開追責環節，即對責任的追究。責任清單中的“責任”既包括積極的責任，也包括消極的責任。這說明清單不僅需要公開政府應承擔的責任、義務，更應體現當政府責任沒有很好履行時會受到怎樣的懲罰。追責主要用于明確對失責者的懲罰，強調“什么人因什么行為要承擔怎樣的后果”，包括“誰來追責”“如何追責”“追責結果如何向社會公布”等內容。關于追責應當明確以下幾點：(1)追責的主體可以是行政系統內部的問責機構，也可以是系統外部的公民、社會組織等；(2)追責的客體可以是政府部門，也可能具體到部門工作人員個體；(3)清單中應當對追責情形進行明列，寫明政府及其工作人員行政違法和行政不當的各種具體情形。追責不僅為具體失責行為的懲處提供依據，更重要的是會對政府及其工作人員以警示，利用追責的震懾效應倒逼責任上肩，促使行政責任真正落實。

分責、定責、履責、追責四部分涵蓋政府責任運行的全過程，貫穿于責任清單中，構成一條完整的責任鏈。這條責任鏈的存在使政府責任清單的設置與其價值定位更加相符。

三、實然局限：政府責任清單中責任鏈環節的缺失

我國對政府責任清單制度的實踐探索最早可追溯到2005年，當年頒布的《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》明確規定：“國務院各部門和地方政府依法界定執法職責，梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任”[7]。但責任清單概念的正式提出卻是2014年。2014年9月，國務院總理李克強在夏季達沃斯論壇開幕式上首次正式提出“責任清單”的概念，并引發廣泛關注。同年10月31日，浙江省政府部門責任清單向社會公布，浙江開出全國首張責任清單，此后安徽、江蘇等省份也紛紛開始清單的編制。截至2016年1月，中央機構編制委員會辦公室統計數據顯示，全國31個省份中已有24個省份公布了省級政府部門責任清單，17個省份公布了市縣兩級政府部門責任清單[8]。

筆者于2016年3月通過各省級政府門戶網站或部門官網中查找到28個省級的政府責任清單(貴州、新疆、西藏3省責任清單未查到)。梳理發現，各省級政府清單質量不一、標準各異，在內容和形式上均有較強的主觀隨意性。這是由于政府責任清單缺乏國家宏觀層面的統一規定，中央層面關于責任清單的政策文件，更多的停留在對清單的功能認定與建設呼吁，對清單的結構、內容、運行規則等細則均缺乏明確規定，這給各地方政府較大的自主理解空間，但也使責任清單具體設置良莠不齊。我國政府責任清單存在的突出問題是責任鏈環節缺失，將責任運行的“分責”“定責”“履責”“追責”四環節具象為“責任邊界”“責任事項”“事中事后監督”“追責機制”四項后，統計發現，大部分省級責任清單沒有包含整條責任鏈。在28個已公布的省級責任清單中，僅有3個清單基本涵蓋責任鏈四個環節，10個清單存在1項缺失，13個清單存在2項缺失，其余2個清單存在3項缺失。在缺失項目中，“責任事項”一項缺失最少，所有已公布省份均能在清單中列出具體責任事項，實現了清單式明責，但其余三項缺失情況較為嚴重。同時，絕大多數省級清單內容只是做到與責任鏈要求部分契合或意義相近。如事中事后監督一項，大多省級清單只是列出投訴電話或事后監督的途徑，事中監督方式往往是缺失的。而追責機制一項，也往往只列出責任規范或追責事項，在追責的主體、方式、結果公示等方面存在空缺(見表1)。

表1　省級政府責任清單情況

續上表

編號地區責任邊界責任事項事中事后監督追責機制缺失情況9陜西列出相關部門、職責分工、依據,并編寫案例梳理52個部門,5866項事項列出監督對象、內容、方式、程序與處理缺失10海南涉及238項事項,列出相關部門、職責分工、依據,并編寫案例48個部門,525項主要職責,1412項具體責任,236項公共服務建立事中事后監管制度413項缺失11云南缺失60個部門,32640項責任事項列出監督方式列出追責情形及依據12福建列明多部門監管責任事項156項55個部門,6694項責任事項,689項公共服務缺失列出追責情形13廣東列出相關部門名稱列舉權責名稱及依據列出監督方式缺失缺失1項14河南缺失47個部門,分為行政審批等10大類列出事后監督方式缺失15天津缺失53個部門,463項主要職責,4676項具體事項列出監督方式缺失16山西缺失52個部門責任事項列舉缺失列出問責依據17黑龍江省市縣邊界7559條,部門邊界318條45個部門,23538項責任事項缺失缺失18安徽缺失75個單位,1712項事項,責任事項按權力事項運行的不同階段細化缺失列出追責情形19江西缺失47個部門,1912項責任事項缺失列出追責情形20寧夏缺失40個部門,1941項責任事項缺失追責情形、擔責方式21重慶缺失53個部門責任事項列舉缺失列出追責情形、依據22內蒙缺失36個部門責任事項列舉缺失列出追責情形、依據23甘肅缺失42個部門,3791項責任事項,183項公共服務缺失列出追責情形24青海缺失82個部門,7488項責任事項缺失列出追責情形、依據25廣西缺失14個部門責任事項列舉較完善缺失26上海缺失列出責任事項列出網絡監督平臺缺失缺失2項27遼寧缺失51部門責任事項列舉缺失缺失28北京缺失列舉行政職權運行通用責任事項,較為寬泛缺失缺失缺失3項

四、改進方向：政府責任清單完整責任鏈的構建

前面的分析表明，我國大多數省級政府責任清單基本停留在“清單式明責”階段，還沒有形成完整的責任鏈，致使責任清單效用大打折扣。要從“清單式明責”走向“常態式履責”，必須對現行責任清單進行改進和完善，最關鍵的是應當根據分責、定責、履責、追責四環節的要求，構建貫穿政府責任清單的完整責任鏈。

(一)合理分責，實現責任的無縫銜接

首先，政府應當明確，自身權力源自公眾權力的讓渡，其權力和責任都具有有限性。同時，政府的理性是有限的，因此只能而且必須對其能負責的事情負責。這其實就是政府與市場、社會的責任邊界問題。其次，必須對責任的主體進行明確。由于我國除各級政府及其工作部門外，部分授權的組織也屬于行政責任主體，且政府內部有“直屬機構”“合署辦公”等機構設置方式，行政相對人較難辨別，因此行政責任主體的甄別較為復雜，需要對各類責任主體進行梳理。再次，政府內部各部門應通過溝通協調，厘清責任邊界附近的責任歸屬，防止部門間責任的交叉、重疊。隨著公共需求的不斷提升，政府需承擔的綜合性公共服務相應增多，部門間合作趨于頻繁。部門合作過程中各部門責任劃分的復雜性可能造成部門間責任推諉，出現各部門“都有責任”卻“都不負責”的現象，因此，在需要多部門合作的情形下，明確劃分各部門責任尤其重要。分責的理想狀態就是無論政府與外部市場、社會還是內部各部門間，責任都有清晰的邊界。通過清單公示，使政府及其工作人員明確自己該管什么、不該管什么，同時，公眾在處理事務時也能直接清晰地找到歸責對象。以浙江省政府責任清單為例，其“分責”部分包含“管理事項”“相關部門及職責分工”“相關依據”“案例”四欄，責任的主體、內容都較為清晰，且有案例說明。但責任的劃分主要是政府內部的橫向劃分，缺乏縱向不同層級間責任劃分及政府與市場、社會責任邊界的界定，因此有待進一步完善。

(二)責任設定應當精細落地，有理有據

清單中對責任的設定應以法律法規、政策文件為依據，明確到具體的責任行為，使之具有可操作性。由于政府責任與公務員個人責任具有密切關聯性，政府責任依靠公務人員的具體行為來完成，而政府的公共性與責任的集體性也使政府責任最終會延伸到公務員個人身上，因此，清單的編制就要力求具體化、項目化、指標化，既要明確“做什么”“怎么做”，又要明確“做成什么樣子”，努力將責任分解到基層、落實到個人。然而，清單的容量是有限的，所以應當把握責任細化的程度。仍以浙江省政府責任清單為例，清單中各部門具體職責詳略都是相似的，對于具體工作事項均用一句話概括，并不具體。建議對政府責任事項進行細化，將具體的責任行為以流程圖的形式表現出來，既直觀又具有可操作性。這需要在制度設計上加以完善，在清單編制規范中預先明確責任的細化程度。同時，應當發揮公眾的力量，賦予公眾對具體事項責任公示的請求權，使政府在回應公眾訴求的同時完成對責任事項的細化。

(三)通過完善監督追責體系，倒逼履責

目前大多省級責任清單在責任的明確方面做出的努力較多，但對履責監督、責任追究等方面則關注較少。實際上，監督、追責可以發揮獨特的引導和震懾作用，通過追責規則的公示引導，追責主體積極行使自身權利，震懾政府及其工作人員，確保其認真履責。美國的監督、追責規定在《聯邦行政程序法》中有具體的呈現，其中第553條規定：“政府政策法規出臺前必須公示30天以征求民意，公眾可依據憲法法律質詢政府公示內容，且政府必須立即進行回應”。這一規定詳細具體，具有可操作性，值得我國借鑒。同時監督、追責的主體繁多，包括行政系統內部機構、第三方機構、公民等，應注明相應的監督、追責路徑并與具體責任內容相對應，使監督、追責主體一旦發現失責行為便可以按照清單中責任相對應列出的途徑進行監督、追責，也促使政府及其工作人員于壓力之下更加自覺履責。

政府責任清單著眼于運用清單的方式，促使政府更好履行責任。分責、定責是履責的前提和基礎，監督、追責是良好履責的保障，分責、定責、履責、追責四環節構成一條完整的責任鏈條，貫穿責任運行的整個過程。我國現有的省級政府責任清單有的環節缺失，易造成這條責任鏈條的斷裂，導致責任環節彼此孤立呈現碎片化，從而使清單陷入悖于其價值定位的難以落地的困境。因此，政府責任清單需要構建完整責任鏈。

[1] 陳向芳.論責任清單制度的價值及其建構路徑——基于政策文本的實證分析[J].福建農林大學學報(哲學社會科學版)，2015，18(6):78-83.

[2] 何雨.責任清單:構建基于社會治理背景下的權力清單制度核心[J].上海城市管理，2014(4):37-40．

[3] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見[EB/OL].(2015-03-25)[2016-05-18].http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[4] 崔浩，桑建泉.責任清單制度的建構理念與責任關系[J].行政管理改革，2015(6):61-65.

[5] 陳群民.打造有效政府:政府流程改進研究[M].上海:上海財經大學出版社，2012:71-78．

[6] 石亞文，施正文.探索推行大部制改革的幾點思考[J].中國行政管理，2008(2):9-11．

[7] 國務院辦公廳.關于推行行政執法責任制的若干意見[EB/OL].(2005-07-09)[2016-05-18].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837962.htm.

[8] 趙兵.全國省級政府部門權力清單全部公布[N].人民日報，2016-01-29(01)．

(責任編輯：金一超)

Thelistofgovernmentresponsibilities:theneedtocompletethechainofresponsibilities

ZHOUYayue，ZHANGZhiyu

(CollegeofPoliticsandPublicAdministration，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310023，China)

InChina,mostprovincialgovernmentshavepublishedtheirlistsofgovernmentresponsibilities.However,theselistshavealsorevealedissuesincludingpoornormativity,incompletecontentsandthelackofacompletechainofresponsibilities.Thevaluepropositiondesignofthegovernmentlistofresponsibilitiesdeterminesthatacompletelistshouldcontaintheseparation,identification,fulfillmentandinvestigationofresponsibilities,someofwhicharemissinginthesepublicizedlists.Toimprovethelistsofresponsibilities,thechainofresponsibilitiesshouldbewellconstructed,whichcontainsappropriateapproachestoseparatingresponsibilitiestoachieveseamlessconnections,toconsideratelyidentifyingresponsibilitiesbasedonwell-foundedregulations,andtoenhancingthesysteminordertoholdthegovernmentaccountableforitsresponsibilities.

listofgovernmentresponsibilities;valueproposition;chainofresponsibilities

2016-06-01

國家社科基金項目(16BZZ041)

周亞越(1965—)，女，浙江寧波人，教授，碩士，從事責任政府、社會管理研究；張芝雨(1995—)，女，山東泰安人，從事行政管理研究。

D630

A

1006-4303(2016)03-0287-06