我國政府投資項目效率的考察及改善策略

王瑩

摘要：政府投資項目，是以政府為主體進行投資建設(shè)的項目，按照不同的標準可以分為不同的種類。我國的政府投資項目在迅猛增長的同時存在著投資效率低下的問題，表現(xiàn)在傳統(tǒng)投資項目管理模式、項目管理體制及監(jiān)管成本方面。“委托代理”、“尋租”以及產(chǎn)權(quán)不明晰產(chǎn)生的“交易費用”問題是導(dǎo)致目前政府投資項目效率困境的主要原因。因此，改善政府投資項目運行低效的策略應(yīng)從激勵約束和抑制腐敗兩方面著手。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；效率困境；委托代理；尋租

中圖分類號：F123.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）002-0000-01

一、引言

政府投資項目是政府運用公共權(quán)力，直接配置社會公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要手段。無論是在發(fā)達市場國家，還是處于轉(zhuǎn)型時期的我國，政府投資項目在社會經(jīng)濟發(fā)展中都發(fā)揮著十分重要的作用。目前，雖然我國政府投資項目的效率不斷改進優(yōu)化，但在項目立項、審批、實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在著諸多困境，如項目決策程序不科學、項目前期工作不深入、項目建設(shè)行為不規(guī)范、項目后評估體系不完善以及監(jiān)督體制不健全等，這些問題導(dǎo)致政府投資項目成為“尋租”、“創(chuàng)租”等腐敗行為的高發(fā)區(qū)。本文將從制度經(jīng)濟學角度對政府投資項目的效率進行考察，對產(chǎn)生弊端的原因進行經(jīng)濟學分析，并提出相應(yīng)的改善策略。

二、政府投資項目的效率考察

對目前我國政府投資項目，學者從不同方面指出了存在的主要問題。烏云娜、牛東曉認為政府投資建設(shè)項目傳統(tǒng)管理方式存在弊端，主要表現(xiàn)在：⑴管理人員專業(yè)性差⑵管理經(jīng)驗積累不夠⑶管理成本相對較大⑷決策機制不完善⑸建設(shè)規(guī)模難以控制。后小仙認為我國的政府投資項目管理制度在投資管理體制上尚不完善：管理機構(gòu)分權(quán)設(shè)置的管理體系，導(dǎo)致了機構(gòu)重復(fù)、社會公共利益部門化，基于各部門利益而產(chǎn)生的各部門之間的相互博弈而導(dǎo)致的利益沖突和決策效率低下，而且機構(gòu)設(shè)置的分散、職能交叉和多頭管理會直接增加政府投資管理組織結(jié)構(gòu)的運行成本。 實際上政府投資項目監(jiān)管成本當前存在諸多問題：⑴“尋租”行為導(dǎo)致政府投資項目監(jiān)管成本配置失準。政府投資項目監(jiān)管尋租有三個層次：一是對監(jiān)管活動所產(chǎn)生的額外收益的“尋租”；二是對監(jiān)管肥缺的“尋租”；三是對監(jiān)管活動所獲得的公共收入的“尋租”。⑵官僚的追求引致監(jiān)管成本預(yù)算趨于最大化。如果官僚不把政府批準的預(yù)算全部用于公共產(chǎn)品的供給而是部分納入私囊，則官僚追求的并非預(yù)算總額二是預(yù)算節(jié)余額的最大化。⑶不同監(jiān)管部門預(yù)算外收支不均衡。許多監(jiān)管部門存在行政事業(yè)性收費，使得另外那些沒有預(yù)算外收支的監(jiān)管部門也想方設(shè)法增加預(yù)算政府監(jiān)管成本在無形中被抬高了。

三、政府投資項目效率困境的經(jīng)濟學分析—基于尋租理論

尋租是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家和向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家普遍存在的現(xiàn)象。1974年克魯格在《尋租社會的政治經(jīng)濟學》一書中提出“尋租”這一概念。尋租理論認為，政府對經(jīng)濟生活的干預(yù)導(dǎo)致了政府創(chuàng)租，從而使租金得以產(chǎn)生，而租金的存在必然引起尋租活動。對尋租現(xiàn)象的研究表明，干預(yù)的內(nèi)容、程度、方式與尋租活動的活躍程度及其規(guī)劃之間存在著某種類似“拉弗曲線”的非線性關(guān)系。即在純粹市場經(jīng)濟的“最小政府”和純粹計劃經(jīng)濟“最大政府”兩極制度下，一般不會出現(xiàn)尋租活動。

我國目前處于經(jīng)濟體制改革攻堅階段，市場機制尚不健全，政府對經(jīng)濟生活的干預(yù)程度要大大高于西方市場經(jīng)濟國家，結(jié)果創(chuàng)租、尋租現(xiàn)象也更為活躍，其危害也就更大，尤其是在公共投資項目領(lǐng)域。因為我國政府不能立即從一些對國民經(jīng)濟發(fā)展起著“瓶頸”作用的領(lǐng)域退出，而且在公共投資項目中的管理方法和干預(yù)方式都是非市場的。政府投資項目中出現(xiàn)的一系列問題如高成本、低效率、重復(fù)建設(shè)及腐敗現(xiàn)象與這一領(lǐng)域的創(chuàng)租、尋租現(xiàn)象存在著必然聯(lián)系。因此，采取措施預(yù)先防范創(chuàng)租、尋租活動并將其控制到最低限度是解決好公共投資項目管理問題的關(guān)鍵。

在我國，政府相當于大眾的代理人，在工程項目的決策過程中，如果沒有站在民眾的立場考慮問題，則極易造成執(zhí)行效率低下，加之過程不夠公開透明，嚴重缺乏監(jiān)督，則會產(chǎn)生官商合謀租金的巨大誘因，容易導(dǎo)致工程質(zhì)量不高和與投資浪費。

四、政府投資項目效率的改善策略

由于政府活動中“委托代理”和“尋租”問題的存在，提高政府效率就應(yīng)理順政府投資項目中的委托代理關(guān)系，減少腐敗發(fā)生的概率。因此，改善公共投資低效可從激勵約束和抑制腐敗兩方面著手：

1.激勵約束策略：首先，以簡化委托代理鏈、優(yōu)化委托代理關(guān)系為核心設(shè)計政府投資項目的激勵約束機制。其次，建立基于委托代理關(guān)系的合作伙伴機制。由于項目業(yè)主和受托單位之間存在著信息不對稱，如果受托單位滿足一次性博弈的機會主義行為，他將失去與政府業(yè)主保持長期合作所帶來的合作收益。而在經(jīng)過足夠次數(shù)的重復(fù)博弈后，項目業(yè)主和受托單位之間可以建立起基于委托代理關(guān)系的長期的合作伙伴機制。最后，加強政府對政府投資項目的監(jiān)管，一方面，從宏觀層面上進行監(jiān)管，通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)及技術(shù)標準體系，規(guī)范市場各方的行為，建立質(zhì)量控制體系，嚴格從業(yè)人員的資質(zhì)管理；另一方面，政府作為政府投資項目的最終業(yè)主，還必須從微觀層面上對政府投資項目的質(zhì)量和投資進行全面的監(jiān)督和控制。

2.抑制腐敗策略：首先，實現(xiàn)投資多元化。積極推進股份制運作，實現(xiàn)政府投資項目的股權(quán)多元化，雖然最終的所有者也是國家政府，但是由于局部和單位利益的驅(qū)使，股東相互競爭和制衡機制可能會在一定程度上有效抑制腐敗。其次，完善法律制度和監(jiān)督體系。依法權(quán)制約缺少監(jiān)督的政府行政權(quán)力，從制度上最大限度提高動工投資項目的代理效益，是減少腐敗、提高效率的關(guān)鍵。加大對腐敗行為的懲罰力度，增加腐敗的即期成本和未來風險，使腐敗成為“高風險、低收益”的活動。再次，在政府投資項目管理中引入競爭。限制政府行政任命項目的管理組織及其職員的行為，逐步向擇優(yōu)選擇的市場化模式過渡。最后，堅持信息公開。加強民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督，建立有效的信息反饋機制。

參考文獻：

[1]烏云娜，牛東曉.政府投資建設(shè)項目代建制理論與實務(wù)[M].北京：電子工業(yè)出版社，2006.

[2]段曉晨.政府投資項目全面投資控制理論和方法研究[M].北京：科學出版社，2007.

作者簡介：王 瑩（1993-），女，漢族，河南平頂山人，河南大學經(jīng)濟學院，學歷：2013級本科生，金融學專業(yè)。