上海，變大還是變小？

應琛+王鵬

上海作為長三角城市群的“龍頭”，它的一舉一動勢必在城市群內其他城市中引起高度關注，近日公布的《上海市城市總體規劃（2016-2040）（草案）》（以下簡稱“上海2040總規劃”），就引發了公眾的熱議。

有人說，上海從此更“大”了。規劃明確提出，要優化上海大都市圈格局，構建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區協同發展的上海大都市圈。但也有人認為，上海會變得更“小”，因為規劃對土地規模和人口調控提出了明確的要求，至2040年上海常住人口調控目標為2500萬人左右，上海市規劃建設用地總規模控制在3200平方公里以內。

事實上，上海與周邊城市協調發展，是為了“大”——獲得更大的發展空間;上海控制城市規模，也是為了“大”——提升城市內涵，讓城市影響力變得強大。

與近滬城市同城化發展，胸懷更大

“過去我們一般把城市看做地區發展的局部，城市外面是郊區，主要是農村地區。上海當前的空間發展格局已經突破這種傳統的中心與外圍的關系，演化成為了一個大都市地區。”同濟大學建筑與城市規劃學院副院長張尚武在主題為《上海大都市區空間規劃》的講座上談道，上海大都市地區是一個整體，甚至與長三角地區也發生著緊密聯系，“這是上海城市空間發展的重要特征，也是面向2040研究上海未來發展空間格局的基本要求。”

“上海2040總體規劃”首次提出，發揮上海世界級城市群核心城市作用，構建開放協同、城鄉統籌的空間格局，按照90分鐘通勤范圍，著力加強近滬地區“同城效應”都市圈的服務協同，促進長三角城市群協同發展。

公開數據顯示，江浙兩省與上海交通出行90分鐘范圍內的城市群，也是長江三角洲城市群中經濟最活躍的幾個城市，在產業分工和文化認同等方面與上海關系緊密。

同濟大學建筑與城市規劃學院城鄉規劃系教授唐子來在接受《新民周刊》采訪時表示，這些地緣相近、人緣相親、經濟相容的近滬城市，將其納入同城化的通盤考慮，將促進區域協調發展，實現在更大空間下的資源優化配置，服務長三角世界級城市群。

毫無疑問，加快同城化步伐，對上海具有重要意義。早在今年年初的上海“兩會”上，上海市委書記韓正就提出，面向“十三五”發展，上海必須做好疏解特大城市非核心功能這篇大文章，這是確保上海經濟社會可持續發展的必然選擇。今年6月發布的長三角城市群規劃中也提出，要加快提升上海核心競爭力和綜合服務功能，發揮浦東新區引領作用，推動非核心功能疏解。

逐步推動城市非核心功能向郊區以及更大范圍疏解，正是切入點和著力點。唐子來表示，此次上海主動將周邊城市吸納進城市發展規劃，除了出于對城市未來發展的考慮，也是落實國家戰略要求的體現。

“上海2040總規劃”明確指出，上海和周邊省市要多維度協同發展，要在區域功能網絡中，發揮上海作為全球網絡對區域的輻射帶動作用，與周邊省市形成布局合理、功能互補、互為支持的網絡;加強基礎設施統籌，比如，加強浦東國際機場和區域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作，深化江海聯運模式等;創新區域治理模式，推動跨界地區規劃共同研究編制，建立多元化的區域協調機構和區域協同發展的長效機制，推動跨界地區協同發展。

張尚武強調，要強化上海城市空間格局的“兩個扇面”和全球城市功能布局的引領。“上海作為一個全球城市，也是典型的國際門戶城市，一個‘扇面就是鏈接全球的網絡，把全球資源鏈接起來，把所有的國際資本、國際企業、國際人才、國際游客吸引進來，浦東就是這樣一個口岸;還有一個‘扇面則輻射區域腹地，如果只是到了上海，那么上海很容易形成只進不出的‘虹吸效應。”

顯然，此次上海提出的同城化，并不僅僅局限于區域地理上的融合，更多地體現在城市與區域之間的功能互補與錯位發展。“你中有我，我中有你”，推動在交通通勤、產業分工、文化認同等方面與上海關系緊密的地區，進行一體化發展，才是實質。

之前，憑借鄰近上海的地理優勢，交通便捷的近滬城市與上海已經開展過不少深入合作，但這些合作都只是城市與城市之間的合作。如今，上海突破行政區劃，從區域協調發展的角度考慮，對近滬城市來說，能全面接軌大上海，接受它的輻射帶動，無疑是個巨大的利好，也是其利用自身區域優勢，提升本地經濟最直接、最有效的途徑。

比如，目前蘇州已經有了和上海通勤出行的趨勢，城市之間的出行已經類似城市內部出行，未來蘇州與上海之間的產業、商務、經濟聯系，將會變得更為緊密，人才、科技、信息、物流、金融等方面的接軌，將進一步得到實現。

無錫可以更多地發揮自身資源優勢，包括旅游資源、環境資源，與上海之間形成旅游交通無縫銜接，特別是在環太湖地區，和上海將會有更多的聯系。

上海世博園后灘濕地公園風光。

南通在加強與上海的各種軌道交通聯系后，將會得到更多來自上海的輻射功能，包括轉移功能。

寧波的杭州灣新區或將成為寧波區域的最大獲益者，目前該區正在致力于推進滬甬合作示范區建設，此次規劃的出臺將更加凸顯其承接上海外溢和轉移產業的巨大平臺價值，而杭州灣的生態環境治理，也將因為有了上海大都市圈而駛入快車道。

嘉興有望結束平湖、海鹽沒有鐵路的歷史，滬杭城際將成為上海和嘉興之間重要的通勤線路，規劃新增的滬蘇湖和滬甬鐵路，也可能借道嘉興。

舟山發展江海聯運，其航運服務功能絕不僅僅是貨物中轉服務，還涉及到信息、培訓、金融、貿易結算等，這些方面完全可以借助上海的既有優勢。

可以說，與長三角的聯動，是此次上海規劃的一大亮點。在長三角城市群規劃中，提出了建設全球影響力的世界級城市群的總體目標，上海是核心區域，基于此，推動區域內尤其是近上海地區的一體化發展，也是這次規劃中重要的創新點。

底線控制，

城市更新的作用更大

作為規劃的重點，人口和土地兩條“硬杠杠”無疑最引人關注。

“一個很平庸的規劃也許不會令人關注。”在唐子來看來，有爭議說明有亮點，“此次規劃其中一個亮點就是底線控制。”

在城市發展模式上，《規劃》提出，堅守土地、人口、生態和安全四大底線。此前，上海已經提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內。而此次規劃進一步明確，至2040年上海人口調控目標為2500萬人左右。同時，根據全球城市開放發展的特點，在常住人口基礎上，需要以實際服務人口（包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等）的合理需求，預留公共服務設施和基礎設施的保障能力。

根據上海市統計局數據顯示，截至2015年末，上海市常住人口總數約為2415萬人。這意味著，未來24年里，上海的人口增量空間非常有限。

對此，唐子來認為，上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環境約束條件的目標導向戰略，“不同的階段人口的特征是不一樣的，應該從動態的角度去理解，人口的增長不一定是一條直線，完全可能是一條拋物線，可能先到了3000萬人口，再回來。”

上海產業結構調整及非核心功能的疏解，可能將是未來人口調控的主要手段之一。唐子來表示，疏解非核心功能需要疏解非核心產業，疏解產業則會帶來人員的疏解，使相應的產業人口也轉移出上海，“以前上海有太多低端的崗位，低端制造業少了以后，人口自然會少。讓人口調控回歸市場規律就行。”

做好非核心功能的疏解，關鍵是要把上海的核心功能做強，包括“四個中心”的建設、科創中心和文化大都市的建設等，此外還要加強政府引導和市場推動的結合，以及做好上海和長三角的聯動。

“并不是說規模越大，功能上就越強、越高。作為全球城市，上海要做在于價值鏈的‘高。如果做的和人家一樣，就得和別人競爭。上海只有做‘高，才是最好地為長三角服務。”唐子來解釋道。

人口調控的目標，不能簡單片面地看待，人口調控是調控總量、優化結構，為未來的發展和做強核心功能創造條件。盡管增量空間不大，但上海可能選擇的路徑是對人口結構進行優化，引進更多的高端、創新人才，同時通過宏觀政策、調整產業和就業總量來疏解一些人口。

唐子來進一步指出，這其中非常重要的因素是人口結構，按照規劃的目標，上海需要注意的一個問題是結構失衡的風險。例如，從人口構成來看，上海戶籍人口老齡化和出生率低等問題都比較嚴重，勞動力供給在大幅減少，但戶籍人口又是剛性的，很少會遷移到其他地區。

回顧過去20多年，上海面臨著巨大的增長壓力。“過去十多年上海人口增加了700萬，建設用地擴張規模也非常迅速。上海總面積是6000多平方公里，而目前城鄉建設用地已經達到了3100平方公里，接近市域面積的45%。”張尚武表示，土地資源接近極限，“而我們看過去的，無論是人口增長，還是空間增長，主要的增長地區其實是在過去所謂的城市周邊地區。”

城市發展不能“攤大餅”，在對人口進行調控的基礎上，上海進一步提出，將人均建設用地定在100平方米左右的標準。唐子來告訴記者，上海是有信心提出做“零增長”的，“所謂零增長，不是說沒有增長，是相對于2020年給我們的指標沒有增長。”

事實上，城市的更新是與城市的發展階段有聯系的。“就像人一樣，當你年輕的時候要長身體，城市處于生長期的時候，往往是向外擴展的。而當城市像美國的紐約、英國的倫敦進入到成熟期時，它更多的是內部的更新和再生。”唐子來認為，上海正在進入成熟期。

2040年建設用地的目標離現在的使用量還有100平方公里左右的增量空間，這對上海的存量土地升級、提高土地利用率等提出了更高的要求，“我們現在把它叫作內涵發展，這也是此次規劃的另一個亮點，我們更注重做存量規劃。”也就是說，看起來上海只有100平方公里的土地增量，但如果算上城市更新、“騰籠換鳥”式的土地資源轉換，真實可用的新增面積，不止100平方公里。

土地規模底線控制的規劃思路一處，公眾首先想到的是房價上漲的勢頭是否因此更加嚴重。對此，上海市城市總體規劃編制工作領導小組辦公室主任、上海市規劃國土資源局局長莊少勤在接受媒體采訪時曾表示，上海是要建設“可負擔、可持續”的住房供應體系，“可負擔不是商品房價格的問題，而是居住成本”。

“大家不用擔心今后沒有土地供應了，住房用地是充足的”，莊少勤表示，“可能今后家庭規模會小一點，滿足今后創新創業人才不斷交流的需要。對于未來住房的空間布局，莊少勤透露，“根據未來的發展要求構建網絡化、多中心、組團式、集約化的發展格局，未來新城、新市鎮成為人口進一步集聚的區域，這些地方的住房供應會增加，當然這些地區公共服務的能級也會提升。”

內涵發展，

上海的吸引力將更大

“上海2040總規劃”首次提出了“底線控制”的概念，不少人因此質疑，“上海靠什么來發展”？ 在張尚武看來，有四個最為重要的關鍵詞，將決定上海未來發展得更好——生態、文化、宜居、創新。

“其中，生態是根基，如果沒有一個好的生態環境，你談全球競爭力，談創新，是沒有基礎的。”張尚武表示，唯有做到了以上這幾個關鍵詞，才會吸引人才支撐上海未來的人口結構，上海才可能走向創新。

同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建在“上海2040”專題講座上指出，“生態保護是為了更好地發展，上海將以可持續發展為主導，嚴守人口、土地、環境、安全四條底線，通過內涵發展和彈性適應做出更好的工作。”

諸大建進一步解釋道，首先，底線存在彈性，有一定空間留白;其次，上海接下來是“綠色發展”，是有約束地發展，要實現經濟社會發展與自然資本消耗的“脫鉤發展”（即：經濟發展與資源消耗不再呈正比例關系），在存量上保證更生態的、更有質量的發展。

“比如，崇明要建設生態島，它絕不僅僅是保護生態，是通過生態衍生出更多的價值，實現經濟與生態的和諧共生。未來，上海會爭取全面采用這個模式。”諸大建表示。

記者看到，此次規劃也強調了“確保生態用地占市域陸域面積比例在60%以上，森林覆蓋率在25%以上，河湖水面率不低于10.5%，定永久基本農田150萬畝”等要求。

“我們既有繁榮的增長，也要有繁榮的‘退卻。”諸大建說，城市不斷擴張和消耗的蔓延模式，已經不再適合上海進一步的發展，“上海要從無生態約束的增長轉變到有生態約束的發展”。

在諸大建看來，恢復綠地是未來城市的發展趨勢。但目前，上海的綠地面積尚不足以達到全國大城市的基本水平。相關統計顯示，截至2015年底，全市人均公園綠地面積僅為7.6平方米/人，其中中心城人均公園綠地面積不到4平方米/人。

“該水平遠低于上海對標的紐約、倫敦、巴黎、東京這四大城市。”諸大建透露，到2040年，全市人均公共綠地力爭達到15平方米，在市域范圍內建成30片大型區域公園，實現城市公園、地區公園、社區公園的全覆蓋。

此外，最近幾年，上海PM2.5濃度一直保持在50-55微克/立方米之間，這和其他全球城市相比，差距仍然不小。為此，規劃中明確指出，到2040年全市PM2.5濃度控制在20微克/立方米，較2015年縮減60%以上。

諸大建介紹，要通過功能混合的緊湊城市實現低碳轉型，“第一是從交通層面，向軌道交通和短途出行轉變。第二是從建筑方面，建設低碳節能建筑，通過地區溫度系統有效地調控溫度。此外要促進工業用地轉型，工業用地比例從現在的30%，到2040年控制在10%至15%。”

“環境質量的改善是生態之城里必須要做到的”，莊少勤表示，“我們希望未來的環境標準能夠符合上海的國際地位，能夠和國際其他的全球城市媲美”。

上海虹橋交通樞紐

虹橋綜合交通樞紐是目前世界上規模最大、功能最全的交通樞紐，設計每日客流量可達到110-140萬人次，目前最高日客流已達124萬人次，每年將有超過4億人次在此集散。

上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環境約束條件的目標導向戰略。

國務院批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》中明確，虹橋商務區依托虹橋樞紐，構建面向長三角、服務全國的高端商務中心。2016年6月通過的《長江三角洲城市群發展規劃》中，對上海發揮核心龍頭作用提出了要求。

虹橋商務區地處長三角城市群的龍頭上海，不僅緊鄰上海中心城區和滬西各郊區，而且毗鄰江蘇和浙江兩省，與長三角十幾個主要城市之間的距離均在300公里以內，是長三角地區交通網絡的核心和經濟地理中心。

以虹橋交通樞紐為核心，對內形成了與長三角300公里經濟圈內，主要城市之間1小時快速通達的網絡體系;對外有到日、韓、臺灣、香港的包機業務，以及到浦東機場轉乘全世界主要城市航班的便捷。