充滿韌性的安全之城

王煜

“城市越來越大，我沒有越來越小。”這是近期上海推出的城市旅游形象宣傳片主題曲《我們的上海》中的一句歌詞。在上海這樣的巨型城市中，每個人想要獲得尊重，不想變得越來越渺小。

安全，是人最基本的需要，在上海2040總規劃中，也著重強調了要建設具有韌性的安全之城。

建設綠色“海綿城市”

在上海2040總規劃編制的重要專家、同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建看來，相比規劃三導則之一的“彈性”，“韌性”（resiliency）這個概念稍微有點抽象，但這是國際規劃語言和城市發展中非常紅火的一個概念。韌性，是指出現自然災害、人為災害的時候，城市的兩個能力：一個是馬上恢復的能力，比如發生水災、暴雨，多少時間內能把積水清除;第二個就是盡可能避免這樣災害發生的能力。

上海瑞金醫院用于空中急救的停機坪。

諸大建說，以上兩個能力也可以看成是城市的兩個性質，即適應性和易感性。當下中國的城市經常是低適應性、高易感性，而一個綠色安全的韌性城市，要從低適應性、高易感性轉變到高適應性、低易感性。在這個方面，上海面臨的挑戰很大。

如果把上海未來城市面臨的風險，按發生的頻率和造成危害強度的高低來劃分四個象限，可以看到落在“高頻率高強度”這個最需要關注的坐標附近的，包括雨洪、火災、空氣污染、風暴潮、地面沉降等，這些都在上海2040總規劃中給出了相應的對策。

以在上海發生非常頻繁的“水”的問題為例來看：上海處于低洼地帶，潮汛、臺風、海水倒灌碰在一起。“最近幾年我們經常說一句笑話，叫作‘到同濟看海”，諸大建表示，“同濟是搞規劃的，怎么自己的水的問題沒有處理好？遇到暴雨時，師生還要蹚著水到教室上課，為什么？看看地勢圖就知道，同濟大學是虹口、楊浦最低洼的地方，積水的時候，唯一的手段就是排水;但是水排到河道里，河道滿了抽不走，也排不出去，所以會積水。”

人工的排水系統當然是很重要的工作，這叫灰色基礎設施;但就像同濟的例子說明的，光有排水也不夠，還要有更加先進的概念，比如下凹綠地、濕地、屋頂綠化等綠色基礎設施，對雨水起到吸納、蓄滲和緩釋作用。在保護河流、湖泊這些天然“海綿體”的基礎上，增加人工的“海綿體”，這就是所謂的“海綿城市”的建設。灰色基礎設施和綠色基礎設施結合在一起，一旦降雨，地面的各種設施變成一個吸水的系統，有一定的蓄積功能;能夠緩沖地面的積水，對進入市政排水系統的水量有所控制。這樣的“分道揚鑣”讓城市有應對更強的暴雨的能力，可以加強應急管理和減少負面影響，實現“增滲減排”和源頭徑流量控制。

2040總規劃中的指標是，年徑流量總量控制率和年徑流量總量污染控制率都要達到75%-80%。諸大建提出：上海目前汛期積水最多的地區里，很大部分就是建成區、中心城區，排水排不出去，這跟當前我們的基礎設施以灰色為主有關。將來，隨著主城區綠色基礎設施覆蓋面積的增加，這些積水的比例面積，應該盡可能減少。

鞏固城市的生命線

水、電、油、氣等管道，這些被稱為城市的“生命廊道”，沒有它們，城市將無法正常運轉。因此，上海2040總規劃中提出，要提升生命線廊道的綜合抗災能力，優化這些重要設施的布局和建設標準，加強周邊規劃控制。城市生命廊道要建立地下管線信息系統，推動管理的智能化，提升管網利用效率和資源利用水平。在全面普查的基礎上，開展生命線系統安全評估，實施老舊管線改造。梳理系統密集、災害風險較高、空間資源緊缺的市政廊道區域，逐步推進綜合管廊建設。

諸大建表示，綜合管廊建設在上海的張江地區已經有所嘗試，它就像一個地下的“大房間”，水、電、油、氣等各種管道都在這個空間里穿行，最明顯的好處就是減少管道維護保養的成本，提高城市生命線系統的綜合防災減災能力。不然，各類管道在地下各行其道，水管壞了要挖開一個地方，油管壞了又要挖開另一個地方，路面就像安了一個“大拉鏈”，永遠是開了又合、合了又開。

為應對極端氣候和大規模突發事件，要保障救援和疏散的通道。具體而言，2040總規劃提出，要建立以救援主通道、疏散主通道、疏散次通道和一般疏散通道為主體的分級疏散救援通道體系。避難場所方面的核心指標是，到2040年，中心城人均避難場所面積達到2-3平方米，中心城以外達到3-4.5平方米。

我國是世界上發生災害較多的國家，據統計，近年來平均每年國內因各種災害、事故造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人。而上海這樣的巨型城市由于人口密集，面臨的災害急救形勢更為嚴峻。

因此，必須完善防災減災標準，并根據不同的防災片區，確定差異化的防災標準。2040規劃中，具體的標準包括消防、防震、醫療急救等，其中要求消防站布局以接警5分鐘內到達責任區最遠點為一般原則;全市防空警報實際覆蓋率達到100%;學校、醫院、大型建筑設施、生命線工程等100%達到抗震設防要求;主城區與新城區的醫療急救中心3公里范圍內可達，郊區醫療急救中心10公里范圍內可達。

和2040總規劃精神一致的是，在2015年的上海“兩會”上，上海市人大浦東兩個代表組48名人大代表聯合提出書面建議，在上海市范圍內設立若干“備災醫院”，接軌國際特大型城市緊急醫療體系及標準，作為應對突發公共事件的后方指定緊急醫療救援機構。

“備災醫院”的理念，在隨后由上海市災難醫學專科分會主辦的“特大型城市安全與災難醫學救援”學術會議上被再次強調。上述人大代表之一、中華醫學會災難醫學分會主任委員、上海東方醫院院長劉中民當時告訴《新民周刊》記者：在北京、上海等國內大型城市的許多醫院，床位幾乎隨時處于滿員狀態，這時，如果發生一起重大災害事故，有50-100名傷員產生，幾乎沒有任何一家醫院有能力應對。而備災醫院常規設置100-200張應急床位，并配套先進的搶救及生命支持設施、藥品及高水平的醫護人員，可在10分鐘內做好接受各級各類創傷患者的緊急醫療準備。

他解釋說，設立備災醫院不是從零開始建一個新醫院，而是設在符合條件的綜合性醫院內。應急床位平時不接收一般的病人，只作為突發事件時應急使用。在沒有急救任務的空置期間，可作為衛生應急演練和緊急醫療培訓基地。

“最大的問題就是空置的成本。目前大城市醫院的床位非常緊張，要讓一個醫院平時留出這么多床位來，消耗的高額成本應該由財政來補貼。”他認為，應急救援是城市管理水平和政府聲譽的重要體現，政府的支持和投入，是理所應當的。

上海市人大代表、律師吳堅提出，在備災醫院的服務半徑內，還應盡早部署志愿者網絡建設。他建議讓備災醫院通過緊急醫療培訓基地、公益活動、醫院網站及微信平臺，招募社會團體和個人，對其進行資格審核和相關急救培訓，統一頒發急救證書，使他們成為應對突發公共事件的輔助力量。

目前，以色列、俄羅斯、美國等國家都建有備災醫院體系，而我國是剛剛開始嘗試，還沒有完備的、標準化的備災醫院。上海2040總規劃如能明確將這一點寫入，也是對城市安全的一大推動。

信息安全必須重視

隨著信息化的飛速發展，信息安全在城市安全中的地位越來越重要。十八大以后，中央成立網絡安全和信息化領導小組，習近平同志親自擔任組長，做出了“沒有網絡安全就沒有國家安全”的重要論斷。2016年6月，中央網信辦、國家發改委等6部委聯合印發了《關于加強網絡安全學科建設和人才培養的意見》，其中，明確提出了“加強全民網絡安全意識與技能培養”。

同時，盡管中國擁有全球數量最大的網民，但網民的安全意識仍然不高，這成為建設網絡強國的一個短板。國家互聯網應急中心在《2015 年我國互聯網網絡安全態勢綜述》中指出，2015年，個人信息泄露、網絡釣魚等方面的安全事件數量呈上升趨勢。今年以來，信息安全問題頻繁爆出，。

上海2040總規劃中，對于信息安全有專門的一部分論述。規劃中提到，要以強化基礎網絡安全、重要網站和信息系統安全、重點行業系統安全、互聯網內容安全等為重點，提升應急基礎平臺、災難備份平臺、測評認證平臺、網絡信任平臺等信息安全基礎設施支撐能力，積極應對信息物理系統（CPS）安全需求。

上海市信息安全行業協會副秘書長張凱告訴《新民周刊》記者，上述“四個平臺”的信息安全基礎設施能力中，前三個平臺向來提的比較多，而第四個平臺即“網絡信任平臺”安全的提出，尤為值得關注。因為網絡信任平臺要通過測評，對網絡系統數據保護能力進行認證，為其他用戶提供可信任的“白名單”，其本身的安全性就尤為關鍵了。

所謂CPS，對應的是“萬物互聯”的“物聯網”的概念。傳統的網絡設備是電腦或者手機等移動設備，而當物聯網的概念和技術出現后，任何可以連接到互聯網的東西，例如家電、汽車，都可以成為網絡設備，它們共同構成CPS。CPS的顯著特點是覆蓋面更廣;其設備本身的安全防御性能較低，要進行適應信息安全要求的改造，技術層面的挑戰比較大;同時，它的用戶的安全意識也相對比較薄弱。

張凱舉例說，用戶買一個電視盒子，會更關注它能實現的功能，很少會想到隨之而來的網絡安全問題。再比如，開通寬帶或者有線電視，人們會向運營商詢問帶寬夠不夠快，頻道夠不夠豐富，價格是否劃得來，而幾乎沒人會問“你的網絡是否安全”。

為此，上海2040總規劃進一步提出：要加強電信網、廣播電視網、互聯網等基礎網絡的安全監管與保障，確保安全防護設施同步規劃、同步建設、同步運行。張凱表示，這“三同步”就是要求安全的考慮要前移，在網絡的設計之初就要有安全保障部門的介入。以“中國信息安全技能競賽”（ISG）的成績為依據可以看出，目前在金融企業、互聯網巨頭、電信運營商等某些行業，這方面做得比較好;但在某些行業、企業，相關的意識和技術還有差距。

“如果開發一個App的成本是10萬元，在保障它的安全上的花費可能要花掉幾萬元，會有企業決策者覺得不值。”張凱說。從世界角度而言，企業安全意識的內需是不足的，它們的一些作為也是由于政策法規的外部刺激。例如，美國有《塞班斯法案》，要求公司嚴格加強內控，就包括信息安全建設。

2040總規劃中還特別強調，要加強政務、金融、稅務電力、鐵路、海關、機場等重點領域以及城市交通、醫療衛生等重點行業的重要網站、信息系統和云計算、大數據平臺的安全保障，加強石化、鋼鐵、軌道交通等重點行業以及水、電、油、氣等城市運行生命線的工控系統安全防護，建立健全工控系統安全保障標準體系。

“這一點也特別關鍵，因為工控系統的重要性非常高。”張凱說。如同規劃中所提到的，工控（工業控制）系統涉及的都是關系國計民生的“生命線”，如果出現安全問題，其損失是難以承受的。在以前，人們認為工控系統是與外部互聯網物理隔離的，因此相對比較安全。但是，烏克蘭電廠遭黑客入侵停電，伊朗核電站內網被美國和以色列的黑客攻破，國外某廢水處理公司的系統被黑導致處理水中化學物的含量參數被更改……這些案例都說明工控系統依然會遭受網絡攻擊。另外，在這些企業內部，辦公網絡與工控系統之間的結合越來越緊密，例如辦公ERP系統很可能要與車間的工控系統之間交換數據，這也帶來了安全隱患。

上海黃浦江防汛墻。

張凱表示：工控系統的安全保障還是一個比較新興的事物，盡管國家工信部曾于2011年下發《關于加強工業控制系統信息安全管理的通知》，即“451號文”，提出了一些導向性的原則，但目前還缺乏完善的標準體系。在他看來，2040總規劃中的表述，表明上海將在這個領域先行先試，為提升工控系統的安全摸索出一套解決方案。