職務犯罪偵查指定管轄制度完善之探析

張云霄 蔣小平 廉彪

摘要：我國職務犯罪偵查指定管轄制度的形成與我國相關體制和司法實踐具有密切關系。我國職務犯罪偵查指定管轄的司法適用有助于保持公平正義的偵查環境、優化配置現有的偵查資源以及適應司法改革的有關要求。但是，當前，我國職務犯罪偵查指定管轄也存在著一些問題：指定管轄的案件范圍不明、指定管轄的具體流程不清、指定管轄的銜接程序不暢以及公民對于指定管轄的異議權與申請權缺失。完善我國職務犯罪偵查指定管轄制度應當堅持程序法定原則、偵查效率原則和人權保障原則，并應從四個方面予以實現：明確指定管轄的案件范圍、細化指定管轄的具體流程、健全指定管轄的銜接程序以及賦予公民對于指定管轄的異議權和申請權。

關鍵詞：職務犯罪偵查 ；指定管轄；制度完善

中圖分類號：DF 73 文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.06

管轄是訴訟程序開始的前提和基礎。就刑事訴訟而言，管轄權確認是偵查權得以運行的前提和基礎。根據我國憲法和法律的規定，我國檢察機關依法行使職務犯罪偵查管轄權。近年來，隨著全面依法治國的深入推進以及反腐敗進入新常態，檢察機關在司法實踐中越來越重視職務犯罪偵查指定管轄的運用。據筆者不完全統計，僅2015年檢察機關就對40名原省部級干部職務犯罪案件在偵查階段就采取了指定管轄，這對于確保職務犯罪偵查順利開展和提升職務犯罪偵查案件質效發揮著重要且積極的作用。但是，職務犯罪偵查指定管轄在司法實踐運行過程中也存在著一些較為突出的問題，需要予以重視。結合我國政治體制安排和法律制度規定，有必要采取“相對合理主義”的態度和原則，盡快完善職務犯罪偵查指定管轄制度，以進一步提升職務犯罪偵查法治化、規范化和現代化水平[1]。

一、我國職務犯罪偵查指定管轄的主要依據 我國職務犯罪偵查指定管轄制度的產生和形成離不開現行的制度安排和具體的司法實踐活動。檢察機關適用職務犯罪偵查指定管轄的主要依據可概括為以下兩個層面內容。

（一）職務犯罪偵查指定管轄的法理依據

職務犯罪偵查指定管轄的法理依據是職務犯罪偵查指定管轄之所以存在并具有正當性的前提和基礎。具體而言，主要包括以下兩個方面：

1.符合我國刑事訴訟結構形態的有關內容

相對于西方法治國家普遍遵循的“審判中心主義型”刑事訴訟結構，我國的刑事訴訟結構實為“訴訟階段型”，即偵查、起訴、審判、執行等訴訟程序分別由不同的法定國家機關來行使，各個訴訟階段之間既相對獨立又彼此聯系。作為一個相對獨立的訴訟階段，偵查有著自己特定的訴訟目標和任務，這就要求偵查階段一開始就需要解決好管轄這一重大問題，而不能用法院的審判管轄去逆推偵查管轄，從邏輯上講，這顯然不符合刑事訴訟的進程和規律[2]。就職務犯罪偵查管轄而言，同樣如此。檢察機關在開始立案偵查的時候就應解決好管轄問題，這當然包括偵查指定管轄的相關問題。

2.適應我國職務犯罪偵查規律的相關要求

“從偵查學或者偵查規律的角度來看，偵查活動有著自身運作的原則、基本形式、措施和基本規律。”[3]以貪污賄賂犯罪為代表的職務犯罪越來越具有隱蔽性、團伙性、高智能性等特點，這就決定了職務犯罪偵查和普通刑事犯罪偵查也存在著較大差異，即一是“地方保護”和“權力干擾”成為職務犯罪偵查工作有效開展的嚴重阻力[4]；二是在職務犯罪偵查立案之前設置有初查程序；三是職務犯罪偵查工作往往與紀檢監察工作有著密切的聯系。因此，從我國職務犯罪偵查規律的視角來考察，檢察機關職務犯罪偵查指定管轄制度的存在有其合理性和生命力，其不僅能夠為職務犯罪偵查的順利進行提供良好的外部環境，而且能夠較為靈活地連接起各個辦案程序。

（二）職務犯罪偵查指定管轄的法律依據

我國《刑事訴訟法》所指“管轄”實質上是所謂的“審判管轄”，而未就職務犯罪偵查管轄做出具體細致的規定，只是《刑事訴訟法》第18條第2款規定貪污賄賂等案件由人民檢察院立案偵查。2012年，最高人民檢察院重新制定了《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱“《訴訟規則》”），其對我國職務犯罪偵查指定管轄做出了較為明確的規定。這一司法解釋也成為當前我國職務犯罪偵查指定管轄的主要法律依據。根據《訴訟規則》相關規定，職務犯罪偵查指定管轄主要包括以下三類情形：

西南政法大學學報張云霄，蔣小平，廉彪：職務犯罪偵查指定管轄制度完善之探析 1.職務犯罪偵查管轄權“由上至下”發生轉移的案件

根據《訴訟規則》第14條規定，“上級人民檢察院在必要的時候，可以直接立案偵查或者組織、指揮、參與偵查下級人民檢察院管轄的案件，也可以將本院管轄的案件指定下級人民檢察院立案偵查。”這是職務犯罪偵查指定管轄最為常見的一種類型。

2.職務犯罪偵查管轄存在爭議或者情況特殊的案件

根據《訴訟規則》第16條規定：“對管轄有爭議的或者情況特殊的案件，由共同的上級人民檢察院指定管轄。”此外，《訴訟規則》第17條規定：“幾個人民檢察院都有管轄權的案件，由最初受理的人民檢察院管轄。必要時，可以由主要犯罪地的人民檢察院管轄。”

3.職務犯罪偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件

根據《訴訟規則》第18條規定：“上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。”

二、我國職務犯罪偵查指定管轄的功能價值 我國職務犯罪偵查指定管轄之所以存在并且具有一定的生命力，是因為它在很大程度上滿足了職務犯罪偵查工作的司法實踐需要。檢察機關在職務犯罪案件的辦理過程中適用指定管轄主要是基于以下三個方面因素。

（一）保持公平正義的偵查環境

從司法實踐來看，相對于普通刑事犯罪嫌疑人而言，職務犯罪嫌疑人大多“位高權重”，在當地往往具有非常強大的保護勢力和盤根錯節的人脈關系，并且當前我國檢察機關的獨立性和自主性尚未得到充分保障[5]，這就為職務犯罪偵查工作帶來較大的阻力和困難；筆者在對三省四市檢察機關的調研過程中發現，近85%的職務犯罪偵查人員表示在辦案過程中會遇到“當地領導打招呼”“犯罪嫌疑人家屬阻撓辦案”等情況發生。此外，在一些案件辦理過程中，可能還存在需要檢察機關“整體回避”的情況。因此，檢察機關在職務犯罪偵查階段適用指定管轄，采取異地辦案，往往可以營造相對公平正義的偵查環境，“曲線”創造了司法獨立所需要的外部條件，為快速、順暢、有效偵破職務犯罪案件提供了較為有力的保證[6]，在很大程度上促使“看得見的正義”得以實現。

（二）優化配置現有的偵查資源

上級檢察機關往往從全區職務犯罪偵查工作整體情況尤其是偵查資源配置情況出發，運用“職務犯罪偵查一體化”機制，對于一些職務犯罪案件采取偵查指定管轄的方式，一方面，有效地避免各下級檢察機關出現“忙閑不均”的情況，促使職務犯罪偵查資源的優化配置[7]；另一方面，有效地鍛煉了各級檢察機關職務犯罪偵查隊伍，提升了職務犯罪偵查人員的辦案素質，從而最大限度地實現該地區職務犯罪偵查資源的有效利用。

（三）適應司法改革的有關要求

黨的十八屆四中全會明確提出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”根據中央關于司法改革的精神，建立跨行政區劃的法院、檢察院要統籌考慮鐵路運輸法院、檢察院的改革，綜合研究跨行政區劃民商事案件、環境保護案件、知識產權案件以及重大職務犯罪、交通運輸類案件的管轄問題。在檢察改革的試點地區，省級人民檢察院指定新設立的跨行政區劃檢察院來集中管轄特定主體的職務犯罪案件，從而排除地方不當勢力的干擾，保障職務犯罪偵查程序的順利推進。比如，北京市人民檢察院第四分院管轄案件范圍之一為由北京市人民檢察院指定管轄的跨地區重大職務犯罪案件及關聯案件。上海市人民檢察院第三分院管轄案件范圍之一為由上海市人民檢察院指定管轄的跨地區重大職務犯罪案件。

三、我國職務犯罪偵查指定管轄制度的主要問題 在司法實踐中，檢察機關在運用職務犯罪偵查指定管轄的過程中出現了一些較為突出問題，概括起來包括以下幾個方面。

（一）職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍不明

正如上文分析的那樣，《訴訟規則》對于我國職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍的規定較為籠統和模糊，使得檢察機關在職務犯罪偵查指定管轄過程中自由裁量權過大[8]。何為“必要的時候”？何為“情況特殊”？何為“需要的時候”？這些模糊性的法律語言表述固然增加了職務犯罪偵查管轄的“靈活性”，以便及時應對錯綜復雜的案件情況；但是，這也導致各地檢察機關對于職務犯罪偵查指定管轄案件的范圍做出了各自不同的解釋，筆者在調查中發現，有的省級檢察機關普遍適用職務犯罪偵查指定管轄，往往是“逢案必交”；而有的省級檢察機關則嚴格限制職務犯罪偵查指定管轄，幾乎很少適用，這樣就很容易造成法律適用的混亂。此外，在本輪司法體制改革和檢察改革過程中，跨行政區劃檢察院對何類職務犯罪案件施行集中管轄也有待明確。

（二）職務犯罪偵查指定管轄的具體流程不清

從目前的調查情況來看，職務犯罪偵查指定管轄存在流程不清的問題，這主要體現在以下三個方面：一是職務犯罪偵查指定管轄的啟動程序較為隨意，筆者在調查中發現，在某些地區，上級檢察機關只要主觀上“認為需要”即可啟動職務犯罪偵查指定管轄程序，而并不需要其他條件的約束。二是確定被指定管轄單位的隨意性較大，如何確定改變管轄后的案件承接檢察機關，尚無相應的法律法規做出規定，正如有學者所論，出于單位利益的博弈，“通過指定管轄交辦案件，交給誰，不交給誰，大有文章可做。”[9]三是職務犯罪偵查指定管轄的方式不甚規范，在司法實踐中，有的地區檢察機關對于職務犯罪偵查管轄采取的是“逐級指定”方式，即上級檢察機關指定給下一級檢察機關進行偵查管轄，被指定的檢察機關再次指定給下一級檢察機關；而有的職務犯罪偵查管轄則采取“越級指定”方式，比如省級檢察機關不通過地市級檢察機關，直接將案件交由縣區級檢察機關管轄。

（三）職務犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢

當前，職務犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢主要表現為兩個方面：一方面，從刑事訴訟之“外”的角度來看，紀檢監察機關和檢察機關在職務犯罪偵查指定管轄的銜接方面往往缺乏有效溝通，從而造成兩者之間對接不暢，筆者在調查中發現，在一些地區，上級紀檢監察機關有時沒有經過同級檢察機關，就將案件線索直接交給下級檢察機關來作偵查指定管轄，這顯然不符合程序正義的要求。另一方面，從刑事訴訟之“內”的角度來看，由于缺乏明文的程序法律規定以及個案溝通不暢等問題，在司法實踐中，職務犯罪偵查指定管轄與后續的起訴管轄、審判管轄的銜接往往容易出現問題。比如，在司法實踐中，被指定管轄的檢察機關在偵查完畢并移送到同級法院時，法院往往以沒有審判管轄權為由予以拒絕受理，這就容易造成刑事訴訟資源的浪費以及犯罪嫌疑人（被告人）超期羈押現象的發生，給刑事訴訟效率和公平打了“折扣”[10]。

（四）公民對職務犯罪偵查指定管轄異議權與申請權缺失

我國職務犯罪偵查模式實質上屬于“職權主義偵查模式”，檢察機關在職務犯罪偵查程序推進過程中處于天然的強勢地位。就職務犯罪偵查指定管轄而言，其實質上是檢察機關單方面所做出的帶有強烈“行政色彩”的決定，這一訴訟程序缺乏訴訟性，有悖于現代刑事訴訟所倡導的權利保護和救濟原則[11]。一方面，當事人對于職務犯罪偵查指定管轄沒有異議權，無權就職務犯罪偵查指定管轄提出任何異議，即使檢察機關做出錯誤的指定管轄決定，其只能被動予以接受，而不能有所抗辯；另一方面，當事人對于職務犯罪指定管轄也無相應的申請權，無權就“檢察機關是否需要采取職務犯罪偵查指定管轄”提出相應的法律訴求。因此，公民對職務犯罪偵查指定管轄的異議權與申請權缺失使得職務犯罪偵查指定管轄的程序正當性受到嚴重質疑。

四、我國職務犯罪偵查指定管轄制度的完善原則 根據我國法律規定和司法實踐，筆者認為，完善我國職務犯罪偵查指定管轄制度應當堅持以下三個基本原則。

（一）程序法定原則

程序法定原則是現代法治國家所共同遵循的基本原則，其基本含義就是國家執法和司法機關的職權及其追訴犯罪的程序只能由立法機關所事先制定的法律來予以明確，非經法定事由不得隨意改變[12]。程序法定原則能夠最大限度保證程序正義的實現，避免“人為因素”對訴訟程序的干擾。具體到職務犯罪偵查指定管轄這一問題，程序法定原則就要求做到“法定管轄”，而非“人定管轄”，即要求檢察機關適用職務犯罪偵查指定管轄的依據必須具有法律的明文規定，這其中包括職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍、程序要求、操作步驟等，否則職務犯罪偵查指定管轄將歸于無效。

（二）偵查效率原則

相對于公訴、審判等刑事訴訟程序，偵查則更加注重效率。從偵查學的角度來講，偵查效率原則被譽為偵查工作的“黃金原則”，其基本含義為偵查機關在偵查過程中應以盡可能小的偵查投入（比如時間、人員、經費、裝備等）換取盡可能多的偵查成果，從而實現偵查過程的優化以及偵查目標的達成[13]。偵查效率原則要求檢察機關在適用職務犯罪偵查指定管轄過程中應注重偵查成本的投入，以盡可能小的偵查成本獲取盡可能大的偵查成果，防止出現偵查陣線過長、偵查人力無法跟上等現象[14]。比如，檢察機關在采取職務犯罪偵查指定管轄的時候應當采取“地域就近主義”，在其他條件相對穩定的前提下，可由地域相近的檢察機關對于案件實施偵查管轄，以便縮短職務犯罪偵查時間，節約職務犯罪偵查資源，提高職務犯罪偵查效率。

（三）人權保障原則

人權保障原則是現代法治國家所明文規定的一項憲法性權利，其基本含義就是國家必須尊重和保護公民的基本權利，在當公民權利受到不法侵害時，公民有獲得法律救濟的權利[15]。人權保障原則落實到職務犯罪偵查指定管轄程序中來，就是要求檢察機關應當確保公民依法、有序地參與到職務犯罪偵查指定管轄過程中來，一方面，檢察機關在適用職務犯罪偵查指定管轄過程中須尊重和保障公民的權利，尤其是尊重和保障犯罪嫌疑人的權利，必要的時候聽取犯罪嫌疑人及其辯護人的相關意見；另一方面，若公民權利遭受到不法侵害，公民有權就職務犯罪偵查指定管轄程序提出異議并尋求相應救濟，以便有效對抗強大的職務犯罪偵查權[16]，從而實現職務犯罪偵查過程的公平和公正，進一步提升職務犯罪偵查的公信力和權威性。

五、我國職務犯罪偵查指定管轄制度的完善路徑 針對上文中我國職務犯罪偵查指定管轄制度存在的主要問題，筆者認為，應從以下四個方面入手進一步完善我國職務犯罪偵查指定管轄制度。

（一）明確職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍

筆者認為，應從刑事訴訟法這一層面將偵查管轄制度作為單獨規定，以區別審判管轄制度。在此基礎上，再對職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍進行明確規定。筆者建議，結合司法實踐，可以考慮以下幾類職務犯罪案件予以偵查指定管轄：1.受當地主要領導干涉、可能影響司法公正的職務犯罪案件；2.涉及檢察機關整體回避的職務犯罪案件；3.存在偵查管轄爭議或者管轄不明的職務犯罪案件；4.有管轄權的檢察院久拖不決的職務犯罪案件[17]；5.檢察長指令采取指定管轄的職務犯罪案件。此外，應從中央層面盡快明確跨行政區劃檢察院對于職務犯罪案件的偵查管轄范圍，避免對于出現新的管轄沖突問題，筆者建議，應當堅持“排除地方干擾保證公正司法”和“專業領域案件辦理”這兩個方向來合理確定跨行政區劃檢察院的職務犯罪偵查指定管轄案件范圍。

（二）細化職務犯罪偵查指定管轄的具體流程

職務犯罪偵查指定管轄的流程應當清楚、具體、便于操作。具體而言：一是嚴格規范指定管轄的啟動條件，即檢察機關啟動職務犯罪偵查指定管轄程序不僅要達到主觀上的“認為需要”，而且要符合客觀上的“法定情形”，筆者建議以省為單位建立統一的案件線索庫，加強對本地區案件線索的“一體化”管理，下級檢察機關的案件線索應當在一定期限內逐級上報直至省級檢察機關，由省級檢察機關掌握全省的案件線索情況，待省級檢察機關對案件線索進行全面、科學地評估后，依法做出偵查指定管轄的決定，從而避免職務犯罪偵查管轄的濫用或者亂用；二是科學確定被指定管轄的檢察機關，即上級檢察機關在確定被指定管轄的下級檢察機關時應綜合考慮被指定管轄的檢察機關的各方面條件，尤其是其職務犯罪偵查資源情況，充分做好偵查指定管轄的評估工作，從而做出科學和合理的安排，此外，上級檢察機關在必須以書面的形式做出職務犯罪偵查指定管轄的決定；三是采取“逐級指定管轄”的職務犯罪偵查指定管轄方式，即由上級檢察機關確定被指定管轄的下一級檢察機關，此外，“逐級指定管轄”應以兩次為限，不得采取“越級指定管轄”；四是上級檢察機關在尊重和保障被指定管轄的檢察機關依法開展職務犯罪偵查工作的同時，應加強對職務犯罪偵查指定管轄案件的跟蹤和督辦，發揮好職務犯罪偵查宏觀指揮和協調職能，以進一步提升偵查指定管轄案件的辦案效果。

（三）健全職務犯罪偵查指定管轄的程序銜接

健全職務犯罪偵查指定管轄的程序銜接包括兩方面的內容：一方面，檢察機關應與紀檢監察機關建立健全職務犯罪偵查指定管轄協商制度，在職務犯罪立案之前，檢察機關應與紀檢監察機關協商好偵查指定管轄的相關問題，包括案件線索移送、被指定管轄的檢察機關等，避免由于互不知情而導致的偵查資源浪費；另一方面，檢察機關做出職務犯罪偵查指定管轄的決定后，應即告知本院公訴部門以及同級法院，本院公訴部門應當及時予以備案，做好偵查與起訴的程序銜接，而同級法院應當及時予以備案并審查，若檢察機關職務犯罪偵查指定管轄的決定合法，則由該法院直接確定與偵查相對應的下級法院予以審判管轄；若檢察機關職務犯罪偵查指定管轄的決定有問題，則由該法院提出異議，建議檢察機關重新予以指定管轄。

（四）賦予公民職務犯罪偵查指定管轄異議權和申請權

筆者認為，結合我國司法實踐，應從刑事訴訟法律的層面上賦予公民對于職務犯罪偵查指定管轄的異議權和申請權。具體而言：檢察機關在作出職務犯罪偵查指定管轄的決定之后，應將相關的法律文書送達犯罪嫌疑人及其辯護人，允許他們在法定的時間內提出異議一次。對于有異議的，作出指定管轄決定的檢察機關應在法定的時間內予以復查，并將復查結論告知犯罪嫌疑人及其辯護人。此外，犯罪嫌疑人及其辯護人可向作出立案決定的檢察機關的上一級檢察機關申請職務犯罪偵查指定管轄，上一級檢察機關在審查之后，若認為申請理由合法，則應予以執行；若認為申請理由不合法，則應予以駁回，并依法告知犯罪嫌疑人可向上一級檢察機關進行復核一次。

總之，職務犯罪偵查指定管轄制度的完善須從我國國情出發，根植于我國反腐敗的具體司法實踐之中，逐步減少職務犯罪偵查指定管轄在適用過程中的“任意性”，確保職務犯罪偵查指定管轄制度完全符合現代刑事訴訟的價值理念和程序要求，真正實現有效打擊職務犯罪和保障公民人權的相統一、追求偵查效率和確保偵查公正相統一，服務“法治中國”建設。JS

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