農民接受行蓄洪區土地征收與利用方式的意愿及影響因素研究

施國慶+周瀟君

摘要：文章以淮河干流行蓄洪區土地征收為例，采用207份調查問卷數據，基于多元Logistic模型考察了農民對土地征收、土地只征不轉和淹一次補一次三種行蓄洪區土地征收及利用方式的接受意愿及其影響因素。研究表明：農民對三種方式的接受意愿取決于其自身對某種方式的未來收益和成本的預期。中青年、非農收入較多、受教育程度較高及對土地所有權有清楚認識的農民更傾向接受土地征收方式，而年齡偏大、生活主要依賴農業收入、受教育程度較低及比較重視土地使用權的農民接受土地只征不轉的可能性較大。淹一次補一次受收益與成本之比不明顯，接受的農民較少。實證結果表明，相比傳統的土地征收方式，土地只征不轉方式在行蓄洪區的實施有更好的社會經濟基礎。

關鍵詞：行蓄洪區；土地征收；只征不轉；接受意愿

中圖分類號：C31 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）05-0058-007

一、引 言

土地在人類發展的歷程中扮演了重要的角色，隨著城鎮化的發展和人口增長，人們對土地這一稀缺資源的需求在日益增加[1][2]，這也導致了土地征收的不可避免。土地征收在英國被稱為“強制購買”[3]，在美國則被稱為“國家征用”[4]。無論其名稱是怎樣，如Shavell（2010）所指出的，土地征收屬于古已有之的國家權力，是國家“以相對合理公平的價格，基于命令的形式從土地所有者中獲得土地”[5]。因為是以命令的形式，就表明其中包含強制性的特征。無論各國在經濟發展水平、產權制度還是法律體系上存在怎樣的差異，土地征收的強制性都是無法避免的。當個人和集體在與國家就土地征收的條件進行溝通談判的過程中，由于國家作為一種具有暴力潛能的壟斷組織，可通過專制權力（despotic power）創造任何形式的制度安排[6]，這造成在二者的利益博弈中，國家往往處于優勢地位。[7]土地征收的強制性以及國家在此過程中的優勢地位，導致土地征收本身是一種忽視土地原所有者意愿的國家行為，這也引起了一系列的問題，包括耕地的減少、失地農民的增加、農民收入的降低、社會網絡的破壞以及對征地農民權益的侵害等。[8]-[10]

我國自改革開放后，城市化和工業化的快速發展雖帶來了經濟的高速增長，但也導致了嚴重的土地利用問題，突出表現在耕地面積的減少和質量的下降。從2000—2010年，我國耕地總量持續下降，由2000年的19.39億畝下降到2010年的18.26億畝。在耕地質量方面，根據國土資源部歷時10年完成的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，我國超過三分之二的耕地屬于中等和低等地。【11】土地只征不轉即是在這一背景下對土地征收方式的創新。它具體是指在完成征地后，土地所有權由集體所有變為國家所有，而土地利用類型不變的征地方式。現有的研究多是關于農民接受傳統土地征收方式的意愿及影響因素研究，對土地只征不轉的研究還很少，而將農民對兩種征地方式接受意愿相比較的研究則幾乎沒有。到底農民接受這一新型征地方式的意愿如何，又有哪些影響因素，這是本研究想要回答的問題。

本文以淮河干流行蓄洪區的土地征收及利用作為實證案例，將工程設計單位提出的三種土地征收及利用備選方案，即土地征收、土地只征不轉與淹一次補一次一并進行接受意愿的比較。以行蓄洪區作為本研究切入點的原因在于，長期以來，行蓄洪區既是洪水滯蓄的場所，又是區內群眾賴以生存的生產生活場所，人水爭地矛盾十分突出。全國大江大河共有97處行蓄（滯）洪區，共有耕地2496萬畝，人口1610萬人。多數位于各江河的中下游平原地區，不僅長期受洪水威脅，而且社會經濟發展水平一直相對較低，群眾生產、生活條件比較差。為妥善解決人、水、地三者之間的矛盾，自2010年起國家計劃用10年時間完成對淮河干流行蓄洪區居民的遷建，涉及河南、安徽、江蘇三省100多萬人。遷建的難點之一即在土地利用方面，若采取傳統的土地征收方式，通常面臨兩個問題：第一，耕地補償與生產安置的難度較大。由于耕地資源的日益緊張，用地單位很難再按照《土地管理法》（2004）的規定，保質保量地完成耕地開墾。同時，生產安置也存在困難。調整耕地的數量與質量往往都不易被農民所接受。第二，征地成本較高。根據國家與地方現行法律，初步估算要完成淮河干流行蓄洪區征地，相關費用約50億元。而土地只征不轉恰可以較好地解決這兩個問題。本文將基于對淮河干流行蓄洪區土地征收及利用的實證研究，考察農民對土地只征不轉方式的接受意愿，研究成果可為推動全國行蓄洪區及灘區居民遷建以及有關部門進一步完善行蓄洪區征地政策提供依據。

二、淮河干流行蓄洪區土地征收及利用方式

（一）行蓄洪區土地征收的特點

淮河干流行蓄洪區調整和建設的主要工程措施之一即是行蓄洪區堤防退建，退堤后，原行洪區內的部分耕地退為河灘地，其數量在工程永久征地中占有很大的比例。這類土地雖仍面臨洪水的威脅，防洪標準也有所降低，但還有一定的耕種利用價值。長期以來，對于河灘地的利用方式，是繼續使用還是完全棄用，一直有很多爭論[12]，這是行蓄洪區土地征收與其他類型土地征收的不同之處。除此之外，行蓄洪區征地的另一個特點就是“公共利益”之爭。當政府為公共設施和基礎設施建設征收土地時，最常用的理由就是為了公共利益或公共用途[13]，這在很多國家的憲法或法律中均有體現。例如，美國憲法第五修正案規定，“如果沒有公正的補償，政府不得為公共用途征收私人財產”（第5條）；中國《土地管理法》（2004）指出，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”（第2條）；瑞典憲法法案要求土地征收的目的必須是為了公共利益（第18條）。但公共利益本身是一個很難定義的概念，特別是在操作層面上更加復雜。如Bealey（1999）所指出的，討論公共利益要比“確定它是什么更容易”。[14]行蓄洪區土地在面臨征地時，公共利益問題表現得更加明顯。為了保護更多人的安全，這部分土地經常被用來行洪或是被防洪工程建設占用土地。盡管在古典經濟學的分析框架下，判斷公共利益的標準，按照亞當·斯密的觀點，就是看其是否代表了社會整體利益，但這并不能作為忽視行蓄洪區土地使用者被征地意愿的理由。

（二）三種土地征收及利用方式

工程設計單位在考慮可操作性、投資費用、社會穩定等因素的基礎上提出了三種土地征收及利用方式，分別為土地征收、土地只征不轉與淹一次補一次。這三種方式都涉及土地產權的轉移或變化。產權，簡單來說，是由一組權利束組成[5]，這一思想最早可追溯到Commons（1893）。[16]考慮到物品屬性的多樣性以及人們在使用物品時能力和目標的不同，權利束應是無限并可劃分。正是因為權利束是可劃分的，它才可被分配給不同的群體，而土地只征不轉正是基于這一特性而實施的一種新的產權制度安排。基于此，下面從產權的角度對淮河干流行蓄洪區土地利用現狀和三種土地征收及利用方式進行分析。

1.淮河干流行蓄洪區土地利用現狀

現階段，我國農村土地實質上執行的是一種混合的產權制度安排。根據《土地管理法》（2004）第9條的規定，農民個人獲得土地的使用權，具體通過家庭聯產承包責任制來實現；土地承包人還擁有收益權和有限的轉讓權，之所以稱為“有限”，是因為按照《物權法》第128條的解釋，土地承包經營權人“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”，這表明土地雖可以流轉，但流轉后的土地利用方式受到限制，因此是一種被限制的轉讓權；村集體則擁有土地的所有權。因此，混合的產權安排體現在農民對農用地擁有事實上的權利，集體則擁有法律上的權利。[17]具體到淮河干流行蓄洪區，依照權屬來劃分，有集體土地和國有土地兩部分。集體土地集中在灘地相對較寬、地勢較高的河段；國有土地主要分布在堤防沿線、灘地較窄不宜耕種和已完成確權劃界的河段。對于集體土地的部分，使用權雖屬于農民，但卻受到了限制，限制來自于兩方面，一是洪水風險限制了使用者對土地的穩定投資，二是防洪法要求行蓄洪區不準種植高稈作物，限制了可種植農作物種類。這種受限的產權狀態被Demsetz（1988）形容為“所有權的殘缺”[18]，這一含義接近于Barzel（1989）的“權利的稀釋”[19]。

2.土地征收方案

在土地征收方案下，土地所有權由集體所有變為國家所有，使用權由承包人或村集體轉移到各級政府的水利管理單位手中，土地利用類型則變為水域及水利設施用地。

3.土地只征不轉方案

在土地只征不轉方案下，土地所有權變更為國家所有，使用權先由各級政府的水利管理單位獲得，土地利用類型不變，仍為農用地。但由于《土地管理法》（2004）第37條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，而水利管理單位自身并沒有足夠的人力保證耕地得到耕種，實際操作中還是由農民繼續耕種，因此其所擁有的土地使用權又會轉移到農民手中。

4.淹一次補一次方案

在淹一次補一次方案下，土地的使用權與所有權均不發生變化，對于地表附著物進行一次性補償，而灘地行洪期間土地受淹時，則根據實際損失進行補償。此方案下雖不發生產權的轉移，但每一次淹沒補償都是根據實際損失支付，實際損失的確定牽涉到與受淹戶的談判，在這個過程中會產生大量的交易成本，影響農戶對該方案的選擇。

三、理論預期

根據理性選擇理論，決策行為與對目前行動所產生的未來結果的期望有關。[20]雖然現在對決策人“部分理性”的分析已經越來越普遍，但將農民作為理性“經濟人”的假設依然是轉型期中國農戶經濟決策行為的基本理論假設之一。[21]因此，本文認為農民在選擇征地方案時是理性的，其選擇的依據是由收益與成本的比較決定。基于此，本研究提出如下理論預期。

（一）土地征收與土地只征不轉。從二者造成的結果來看，農民在失去土地后，都一次性收到了土地補償款，但在后續的收入來源上則有不同。前者讓農民脫離了農業活動，有更多的精力投入非農勞動，因而非農收入可能進一步增加；后者則至少可確保農業收入不會出現減少。由此推斷，農民獲得非農收入的能力越強，就越容易接受土地征收方式；而對農業收入的期望越高，則更愿意接受土地只征不轉方式。在農村地區，非農收入的高低往往又與年齡、受教育程度等有關。一般農民隨著年齡的增長，在非農就業市場上的競爭力也越來越低。受教育程度越高，對非農收入的期望也越高。此外，從產權角度來看，土地只征不轉方式保證了農民不會失去土地使用權，實際上是減少了交易成本。因此，農民對土地使用權的認識越清楚，越可能接受土地只征不轉方式。

（二）土地只征不轉與淹一次補一次。土地只征不轉一次性獲得所有補償款，淹一次補一次根據每次損失獲得補償，考慮資金折現因素，后者在補償金額上的實際收益是要低于前者的。由此可見，農民對土地只征不轉方式的接受意愿將高于淹一次補一次。

（三）土地征收與淹一次補一次。在土地補償款的收益上，如上面所分析的， 前者要高于后者。并且，土地被征收后，農民有更多的機會從事非農工作，而選擇淹一次補一次的農民一方面要繼續顧及農業生產，另一方面從長期來看，其耕種土地的面積與質量是在不斷減少的。基于此，兩者相比，農民更意愿接受土地征收。

四、模型構建

（一）模型設定

農民根據自己的判斷，在三種土地征收及利用方式之間選擇其愿意接受的方式。可將農民對土地征收及利用方式的接受意愿當作沒有優先序，因此可用無序多分類變量表示。對于無序多分類變量的研究問題本文采用多元Logistic模型進行估計，它的優點在于不需要考慮自變量多元正態分布的假設[22]，其基本形式為：

式（1）中，假設農民對土地征收及利用方式的接受意愿有J個類別，p（j）表示第j類接受意愿的發生比，ln表示某反應類別j與參照類別J的發生比的自然對數形式。aj是常數項，？茁jk是第K個影響因素的回歸系數；Xk是自變量，表示土地征收及利用方式的影響因素；？著為隨機誤差。將回歸系數？茁指數轉換后得自變量的單位變化導致的因變量發生比的變動幅度，用exp（B）表示。因此，exp（B）<1，exp（B）>1，exp（B）=1分別表示隨著自變量的變化，因變量發生概率減小、增加和自變量對因變量發生概率無影響。

在本研究中，除了用-2lilelihood對模型進行診斷外，因自變量中包含連續變量，故還可采用Hosmer-Lemeshow擬合優度檢驗統計量（以下簡稱“H-L擬合度”）來評價模型的擬合程度。[23]當H-L擬合度的值大于0.05時，表示不能拒絕零假設，在可接受的水平上可認為模型的估計擬合了數據。[24]此外，在多元Logistic模型中，R2由Cox & Snell R2與Nagelkerke R2來解釋。一般這兩個值在模型中都比較低，但是這并不會降低對模型擬合度的評價，用它們來判斷模型擬合程度的意義不大，二者僅表示聯系的強度。[25]本研究中，報告這兩個值僅作為參考。

（二）數據來源及變量選取

本研究數據來源于2015年暑期對承包土地受淮河干流行蓄洪區調整影響的部分農民的問卷調查。問卷包含了農民愿意接受的土地征收及利用方式、農民個體特征、家庭情況等內容。調研地點均在農戶家內或是村內，采用隨機抽樣方式，共發放問卷225份，回收207份，有效率92%。各變量含義如下。

1.因變量

基于前文分析，因變量是農民對三種土地征收及利用方式的接受意愿。問卷對三種方式進行了通俗易懂的解釋，讓受訪農民進行選擇，結果見表1。

表1數據顯示，受訪農民中有45.89%選擇了土地征收方式，42.03%的農民選擇了只征不轉方式，只有12.08%農民選擇了淹一次補一次的方式。

2.自變量

自變量包括農民的個體特征、家庭情況等影響因素，詳見表2。其中，在對土地產權的認知下又設一系列問題，具體的問題設置采用了肖屹等（2008）等對農民土地產權認知的研究成果。（26）在調查農民對現行征地政策的了解程度時，對問題也做了進一步細化，包括是否了解征地補償的具體內容與標準，之前是否被征過地。

五、實證結果與分析

本研究采用STATA 12.0統計軟件，對可能影響農民做出選擇的變量進行分析，篩選出有統計學意義的變量，之后用共線性診斷法對變量進行共線性診斷（經分析，變量間不存在共線性）；接著，將剩下的變量進行多元Logistic回歸分析，逐步去除影響不顯著的變量，直至模型中剩余的變量全部顯著為止。最終，被去除的變量有“人均純收入”和“是否靠近城鎮”。一般來說，如果土地越靠近城鎮，農民就越不愿意土地被征收，因為他們認為受房地產開發、城市基礎設施建設等影響，城郊土地的升值空間會比較大。但本研究中發現，土地與城鎮距離遠近并不會顯著影響農民對土地征收及利用方式的選擇，原因在于行蓄洪區土地在使用上的諸多限制及其特殊的功能，讓農民認識到這類土地不管與城鎮距離的遠近如何，都很難享受到城市發展帶來的土地升值效益。詳細的回歸結果見表3。

結果顯示，模型檢驗值為132.22，且p值小于0.01，說明模型納入的自變量具有顯著的解釋能力。-2倍的對數似然函數值為47.668，且H-L擬合度為0.188遠大于0.05，模型擬合程度較好。Cox&Snell R2與Nagelkerke R2分別為0.352和0.429，說明模型可以較好地進行擬合。相關變量對農民選擇的影響如下：

1.農民年齡顯著影響他們對土地征收及利用方式的選擇。農民年齡越大，愿意接受只征不轉的可能性越大，這與理論預期相一致。原因在于土地對高齡農民在社會保障方面具有重要意義，此外這部分群體不愿意接受土地征收還與其在非農就業市場上人力資本的弱勢越來越明顯有關。在我國農村地區，隨著年齡的增加，教育水平呈遞減趨勢，在44—64歲，年齡每增加1歲，受教育年限平均減少16.1%。[27]同時年齡的增加也意味著他們從事體力勞動的能力出現了下降，受這兩個因素影響，高齡農民更愿意接受只征不轉方式。

2.現承包耕地面積對農民選擇土地征收及利用方式有顯著影響，承包耕地的面積越大，接受只征不轉方式的意愿越高，這與理論預期相一致。承包耕地的面積多說明農民對農業收入的期望高，也表明其對耕地的投入更具有長期性，因此他們會更希望繼續耕種土地。

3.是否以非農收入為家庭主要收入來源對農民選擇土地征收及利用方式有顯著影響。非農收入占家庭總收入的比重越高，農民接受土地征收方式的可能性就越大，這與理論預期相一致。當非農收入成為家庭主要收入來源后，農民對土地的依賴程度也降低。與其讓耕地荒蕪，不如利用征地的機會獲得補償款，從農業生產中解放出來，這是農民選擇土地征收的原因。

4.是否為初中及以上教育程度顯著影響農民對土地征收及利用方式的選擇，受教育程度越高，接受土地征收方式的可能性越大，與理論預期相符。對具有初中以上受教育水平的農民來說，他們非農就業的能力更強，也更希望能在城鎮定居，因此他們更容易接受土地征收方式。

5.農民在土地產權認知方面的差異顯著影響了他們對土地征收及利用方式的選擇。這又可分為兩種情況，一種是清楚地知道土地所有權不在個人，因此對土地征收的接受程度較高，這體現在農民接受淹一次補一次的概率只是土地征收的0.219倍；另一種情況是農民清楚認識土地使用權在不同土地征收及利用方式下的變化，此時農民接受土地征收的概率是只征不轉的0.836倍，并且農民接受只征不轉的概率是淹一次補一次的3.192倍。

6.了解現行征地政策的農民接受只征不轉的可能性較大。這是因為通過將只征不轉與現行的征地政策相比較后，農民認識到只征不轉與土地征收的不同以及帶給自己的收益。

六、結 論

本文基于多元Logistic模型對農民接受淮河干流行蓄洪區不同土地征收及利用方式的意愿和影響因素進行了實證研究。研究表明：（1）農民選擇不同土地征收及利用的行為是理性決策的結果，取決于他們對不同土地征收及利用方式下的未來收益和成本狀況的對比。（2）非農收入占總收入比重越大、受教育程度越高的農民接受土地征收的可能性越大。同時，當他們對土地所有權有清楚認識時，也會提高他們對土地征收的接受意愿。（3）農民年齡越大、承包土地面積越多、對地產權和現行征地政策越了解，他們越可能接受土地只征不轉。（4）淹一次補一次由于收益與成本之比不明顯，導致農民對此方式的接受意愿也較另兩種方式要低。

從實證結果來看，土地只征不轉在對農地依賴程度比較高、耕地資源緊張、非農產業不太發達地區的中老年群體中被接受的可能性較大，這與行蓄洪區的現狀是相符合的。淮河行蓄洪區及淮干灘區大部分正是處于以農業為主的非農經濟不發達地區，比如安徽的阜南縣、潁上縣、霍邱縣，河南的淮濱縣等。并且行蓄洪區居民的貧困是普遍現象，不僅發生在淮河流域，在其他流域也是如此。以山東東平縣為例，2015年其農民人均純收入達到11711元，而縣內黃河灘區（行洪區）農民人均純收入僅有5000元左右。因此，本文認為相比傳統的土地征收方式，土地只征不轉方式在行蓄洪區的實施有更好的社會經濟基礎，一方面因為不改變土地利用類型，它有效解決了由于耕地資源限制而導致行蓄洪區生產安置困難的問題；另一方面，在安土重遷思想相對較重的經濟落后地區，它也更容易被農民所接受。同時，從政府實施的角度來看，由于耕地占補平衡政策越來越嚴格地執行，受行蓄洪區土地資源稀缺限制，當地政府往往無法滿足耕地補充要求，若從市場上購買相應指標，又會面臨價格較高和指標較少等問題。而土地只征不轉則可以大大減少政府的壓力。

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（責任編輯 吳曉妹）