由“人口紅利”到“人才紅利”

李宜澤

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央、國務院對于教育公平問題的重視程度日益增加。結合人口基數大的基本國情，想要促進經濟社會的良好發展、改善民生，推進教育均衡發展，將人口優勢轉化為人才優勢是亟待重視的社會基礎問題。

21世紀以來，九年義務制教育基本已經得到普及，教育體制改革的過程也在不斷深化，城鄉教育的均衡發展亦逐漸成為我國教育工作的重點內容。然而受到歷史因素及地域因素等的限制，我國城鄉教育仍然存在著明顯的失衡現象。

對于城鄉教育均衡發展問題，國際上相關的研究進行的更早且全面，但是受到政策、語言等多方面因素的限制以及我國自身教育水平的固有進程制約，以往這一概念并未引起足夠的重視與執行投入。

就學界普遍接受的觀點而論，發達國家和發展中國家都存在城鄉教育二元化現象，統籌城鄉教育均衡發展成為世界各國共同追求的目標。相比于發達國家，發展中國家的城鄉教育分化現象更加嚴重。而城鄉教育的分化，自然源于城鄉之間的分化。

在城鄉均衡發展的理論形成過程中，最初指出“城鄉一體化”這個基本概念的是英國的城市學家埃比尼澤？霍德華。1898年其所著的《明日：一條真正同享改革的和平道路》一書中提出：城鄉對立的形態結構將被新的“城鄉一體化”的形態所取代，“城鄉一體化”這個概念便由此而生。而后更多學者對它做了更深入的解釋。

不同國家在尋求實現城鄉教育均衡，促進經濟社會發展的過程中有許多值得借鑒的經驗。本文的目的就在于分析東西方發達國家以及發展中國家的相關政策法規，以期從中歸納總結出適合我國基本國情的，有關教育均衡發展問題的解決之道。

二、美英西方發達國家的主要經驗

西方發達國家作為率先一批完成工業革命的國家，其城市化進程一般相對較早。作為代表，在此選取英美國西方發達國經驗做法進行介紹。

（一）英國的經驗做法

作為世界上第一個實現城市化的國家，英國早在20世紀初時即基本上實現了城市化，城鎮人口的比重接近80%。然而其城市化過程中為了盡快完成工業化，城市化的目標，通過政策干預的手段極大的壓榨了農村以及農業機構（圈地運動），導致城市與農村在20世紀初期教育發展水平存在較大的差距。為了促進城鄉教育均衡，決策部門采取一系列的措施。

在立法方面，1870年英國政府頒布了關于教育的第一部法律《初等教育法》（又稱《福斯特法案》），規定了義務教育的年限；1880年《芒代拉法》標志著英國義務教育體系的正式確立；1944年的《巴特勒法案》將義務教育延長到15歲，而1988年的《教育改革法》進一步將義務教育延長到16歲。英國通過教育立法，不僅明確規定了義務教育的年限，而且規定了政府與監護人在舉辦義務教育及促進義務教育均衡中的責任，從而不僅有利于保障城市與農村地區各類小孩子接受義務教育的機會，而且有利于義務教育各利益相關者明晰自身的權利與義務，有利于教育城鄉均衡化發展。

除此之外，英國為了幫助地區貧困薄弱學校，提升農村教育發展水平，制訂了“教育行動區”計劃。所謂“教育行動區計劃”，就是指通過廣泛吸納社會企業和社會資金投入，幫助農村貧困地區的學校及成績不佳的學習者擺脫困境。教育行動區一般規劃于教育發展落后、學生成績低下的城鎮和鄉村地區，每個教育行動區由數十所中學、小學和特殊學校組成。在進行教育行動區建設的過程中，這些學校就可以通過法律途徑獲得資助以及更多的教育資源。

（二）美國的經驗做法

美國作為另外一個城市化水平極高的西方發達國家，歷經百余年的城市化進程，也在20世紀的中后期實現了基本的城市化。然而在美國傳統的教育財政體制之中，一般以州財政為主，州政府承擔義務教育的財政投入與管理責任。然而各州之間，尤其是各州內部城市農村之問財政收入水平存在較大的差距，這無疑異致各州之問、州內部城市與農村之問義務教育發展水平存在較大的差異。

農村的貧困使得農村的教育非常落后，這種教育與個人發展的落后使得農村人力資源存量與增量都非常有限。隨著人力資本在經濟增長中的作用日益凸顯，農村會因為教育的落后重新陷入貧困之中，進入一種“貧困——教育落后——貧困”的惡性循環之中。美國政府意識到，在義務教育城鄉不均衡存在的客觀事實面前，僅僅只給農村義務教育“一視同仁”的對待遠遠不夠，應該根據“不同的人應該給予不同的待遇”正義論第二條原則，采取向農村義務教育傾斜的“補償性原則”，才能有效地縮小城市與農村義務教育非均衡差距。正是由于這樣的考慮，美國的教育財政投入和管理的權利被逐步收歸聯邦政府管轄，而不再由各州政府單獨支配。

正是由于西方各國早在工業革命時期就開始逐步將對教育的壟斷權收歸國家政府，從而才能夠源源不斷的為社會的發展提供管理、金融以及專業技術人才，進而推動整個國家的發展。其對于教育的重視程度以及相應對策值得我們注意學習。

三、亞洲國家的經驗

（一）日本的經驗做法

作為亞洲綜合經濟水平最高的發達國家，二戰后日本在國家建設的過程中對教育極為重視，對教育和專業人才培養的投入為其戰后經濟高速發展打下了堅實的基礎。

《日本國憲法》第26條規定：所有國民根據法律規定，享有與之能力相應的平等地接受教育的權利。1947年，經過長期的醞釀，日本國會審議通過并頒布了《教育基本法》，這是有關日本教育的基本大法，也被稱為“日本教育的憲法”。此后，日本以《教育基本法》為準繩，相繼頒布了《學校教育法》、《教育委員會法》、《義務教育標準法》和《社會教育法》等。這些法律法規的條文無不強調教育公平的理念，注重義務教育均衡發展。如《學校教育法》明確規定了小學和初中的辦學標準，對每所學校的選址、占地面積、校舍面積、師資水平、實驗器材等辦學設施都提出了明確的要求。明確的法律條文使日本城鄉義務教育學校的發展有了基本的標準，和合法的依據，為城鄉義務教育均衡奠定了法理基礎。

為了使義務教育城鄉一體化，日本建立了比較完善的教育財政制度，義務教育發展所需經費由中央、都道府縣、町村三級財政撥款共同分擔，三級政府必須根據各自比例投入資金，且各級政府的教育投入都列入本級財政預算，經國會或各級議會批準再予以執行。三級政府共同分擔的教育財政體制，有力地保障了農村教育經費的來源。日本是世界上人均教育經費最高的國家，達到了1203美元。除正常的財政撥款以外，為扶持貧困地區，尤其是農村地區的義務教育發展，中央政府還大力通過財政轉移支付制度向這類地區加強財政撥款。充足的義務教育經費投入，有利于落后地區縮小與發達地區的義務教育發展水平。其嚴格的制度與中央充足的資金支持值得中國借鑒。

（二）印度的經驗做法

曾經作為英屬殖民地的印度受西方文化影響較深，因此在獨立以后，印度政府深刻意識到，要像英國這類西方國家一樣成為教育大國與教育強國，就必須加強教育立法，明確受教育者的權利與義務，清晰界定各級政府在發展義務教育之中的政府職能。1945年11月頒布的《印度憲法》規定，印度政府有義務大力發展教育，為所有14歲以下兒童提供免費義務教育。這是一條上升到國家政策的指令的原則，各級政府都必須照行。2002年，印度為了適應時代進步與經濟社會發展新情況，對憲法進行了修正。《憲法第八十六次修正案》第21條規定，所有6～14歲兒童都享有免費的義務教育，這一項基本權利應給予切實保障。為保障6-14歲兒童免費享有義務教育的權利，《1968年教育政策》、《1986年教育政策》及1992年修正案、《兒童免費義務教育權利法》等重大教育政策和相關教育法律的條款都對這一權利加以體現和貫徹。

印度政府在加強教育財政投入的同時也注重對農村地區與貧困地區的轉移支付力度，旨在促進義務教育城鄉均衡。印度政府面對城鄉分割、種族歧視等多原因導致的教育城鄉不均衡，秉著教育公平的理想，堅持補償性和積極的反歧視（affirmative action）相結合原則，加大中央政府對農村地區的財政轉移支付力度，保障農村地區義務教育學校基礎設施建設、師資配備。印度的一系列措施對于同為發展中國家的我國具有十分重要的借鑒意義。

四、對中國的啟示

東方與西方國家、發展中與發達國家之間同時存在的城鄉教育二元化問題在很多國家已經得到了解決，而在中國，九億農村人口中還存在著不容忽視的城鄉教育失衡問題，所接受教育的軟硬件與城市人口相比都存在一定差距。隨我國對城鄉教育失衡問題的逐漸重視和教育體制改革的不斷深化，有選擇地借鑒他國的成功經驗不失為解決該問題的一條捷徑。但城鄉教育失衡問題與中國城鄉二元化現象息息相關，因此，該問題的全面解決與中國城鄉一體化應是同步的。在科技是第一生產力的當下，中國在各個領域的發展都亟需大量的人才，而教育對人才的培養和造就作用顯然是不言而喻的。為將中國的“人口紅利”轉變為更加符合時代發展趨勢的“人才紅利”，對各個年齡階層與水平層次的教育都應受到高度重視。盡管中國在這一領域依然路漫漫其修遠，但在各方面、各部門的配合努力下，中國的教育建設和人才培養必有光明的未來。

參考文獻

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