城鄉規劃管理轉型的理論基礎

段漢明

按照錢學森對城市學的學科定位及學科發展目標，城市學是研究城市發展、變化和運行規律的基礎理論，是人居科學與城鄉規劃學之間的中間學科。面對目前國家加強城市規劃建設管理工作的政策引領，需要深化城鄉規劃管理的內涵，城市的規劃、建設和管理需要有一個科學依據充分、發展目標明確的理論和方法。對此應當建立廣泛的城市科學視野，構建以復雜性為核心的城市管理理論基礎，而城市學為掌握城市功能和特色，制定正確發展戰略和方針，確立城市與區域的關聯等方面，提供了廣闊的學術視野。現代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性，只有認識和了解以復雜性為核心的城市發展的規律性，才能尊重、順應城市發展規律，才能按照中央要求，做好城市規劃建設管理的轉型工作。

一、城市學的定位與基本內容

（一）錢學森對城市學的三個定位

城市學的學科定位：

“城市學是城市規劃的一個理論基礎，所以它是屬于技術科學與應用科學類型的學問。它比城市規劃就更理論一些，但與許多社會科學與自然科學的基礎科學如政治經濟學、地理學等等比較起來，它又是應用的，所以它是中間層次的”[1]。

城市學的功能定位：

“城市學要考慮的問題，必須包括現代科學技術的發展，生產力的發展，我國逐步走向從集鎮到大城市的城市結構。這樣城市學不光是研究一個城市的問題，要研究整個國家城市的問題，整個國家的城市體系，體系就有結構，這個首先要搞清楚”。“城市學是研究一個大城市、一個小城市、以及一個鄉鎮的整體功能和發展的學問” [1]。

城市學與城市規劃的關系定位：

“城市學是研究城市本身的，它不是什么鄉村社會學，城市社會學等等，而是城市的科學，是城市的科學理論。有了城市學，城市的發展規劃就可以有根據了”。“有了‘城市學，才能有理有據地搞城市規劃”[2]。

（二）城市學的學科內涵和基本內容

1.基礎理論部分

城市本質、特征的探討，城市與哲學的關系，城市與文化的關系是探討城市學內涵的理論問題。城市的發展趨勢、城市化過程等等，是城市學發展應用的廣泛外延。

城市的復雜性是城市學學科的內核，是城市學學科研究的科學基礎。城市復雜性研究是以系統科學為基礎，應用現代科學中的非線性、普適性的理論，融合新的科學思想和方法，針對城市這個開放的復雜巨系統，構成城市學科的認識論與方法論，構成城市學科的基本科學理論。

城市的起源及中國城市與國外城市的比較研究，是城市學關注的重點領域之一。近十年的考古發掘表明，中國城市具有五千年以上的歷史。盡管中國尚有部分缺環，如夏時期的城池、文字、宗教、社會生產生活等，有待于進一步研究和考古發掘，但是從鄭州西山史前古城至今的城市發展歷史是毋庸質疑的。

2.城市學科的相關學科

一是城市產生發展的自然基礎，包括城市賴以生存的自然環境、生態系統、山水格局等等。中國古代將部落的選址理論稱為風水，古代的城鎮選址理論有其科學合理的成份。但今天的城市學研究，更注重用現代科學手段來分析自然地理環境及生態系統的變遷，分析其與城鎮發展的關聯耦合機制，力求形成科學的研究范式，并探索自然環境、生態條件與人類社會及城市發展的內在聯系和共軛漲落機制。氣象水文、生態植被、山脈水系與城市生成、發展的定性與定量分析是城市學的重要組成部分。

二是城市產生發展的社會基礎。城市是社會的重要組成部分，是構成社會體系的載體和單元，包括人類社會與城市社會、城市社會的分工與分層、對城市問題和城市弱勢群體的關注等等，均是今天城市學應當研究的領域。城市的社會分層、社會結構是直接與城市空間布局相關的領域；城市貧困和對城市底層群體的關注是城市學人文精神和社會公允的體現。

3.城市本體的研究

由于城市的復雜性及城市系統的綜合性，以及城市內部各個子系統，子系統之間復雜的關聯耦合機制，只能采用“復雜系統的有限解決”（吳良鏞，2013）的方法，可以從城市內稟的相互關聯的八個主要方面入手：

①城市功能；②城市結構；③城市形態；④城市文脈；⑤城市生活；⑥城市網絡；⑦城市營造；⑧城市景觀。這八個方面是城市內稟的、相互關聯的，其中每一個方面都與其他七個方面有千絲萬縷的聯系，是城市整體的視角研究現代城市的八個領域。

在這八個領域中，城市功能、城市結構、城市形態、城市文脈、城市景觀是城市科學的傳統研究領域，在國內外的研究中已取得豐碩的成果，目前的研究重點是如何從定性分析向定性分析與定量分析相結合轉變。城市生活是城市這個巨大系統的主體，人們聚集在城市就是為了更好地生活。目前，宜居城市、城市生活質量、城市生存環境等研究是城市生活研究的主體。

城市網絡在這里并不僅僅指互聯網，而是泛指城市各個組成部分之間不可割裂的聯系，從基礎設施到社會關系網絡，可見的和不可見的城市網絡，使人類生活其中而成為一個整體。城市營造與傳統的城市建設有根本的不同：城市建設直指城市中的各類建設工程項目，而城市營造則更多地注重城市工程建設中人文精神的經營和塑造。

4.城市與區域的研究

城市研究不能就城市論城市，必須從大中小不同尺度即區域、國家、城市角度，從不同時空維度，分析城市與周圍城市之間的關系。城市系統與外部區域存在著千絲萬縷的關聯則可以用四個主要方面來衡量：人口、資源、環境、經濟，即PREE系統。這四個方面并不表現為城市獨有的領域，但卻是城市與生俱來、貫通城市整體、與區域共軛關聯漲落的四個方面，構成城市系統與外部系統，包括不同尺度的外部系統更為廣泛的聯系。

對于城市這個復雜的巨系統，以及區域人口、資源、環境、經濟（PREE）的眾多子系統，每個子系統、子子系統都有著自己的各不相同的運行目標、方向、路徑和效果，正是由于這種錯綜復雜的交織和相互制約，城市及區域的協同發展才顯得格外重要。如何從協同發展的角度來分析城鎮區域眾多的要素，如何來協調各個系統各不相同的漲落過程，尤其是采用定量分析的手段來測度城鎮區域發展過程的漲落，正成為科學制定城鎮區域協同發展戰略的關鍵問題。

今天從互聯網、社會關系網絡到城市各類網絡，網絡已成為城市生產和社會生活中不可或缺的部分。城市網絡日趨強大，對城市原有形態的分割和整合，對城市原有結構體系和運行模式的消解等作用日趨明顯，正成為城市研究中的熱點領域。如何研究網絡體系的功能以及與城市經濟、社會生活的關聯機制，研究城市網絡體系與城鎮區域網之間的結構、特征和演替，定量分析城市網絡及城鎮區域網絡的漲落，成為城市學關注的重點。

在經濟社會發展過程中，要實現生態化、低碳化和可持續，必須在城市或行業（產業）內部實行循環經濟，必須在城市整體層面和城鎮區域層面，建立由諸多循環系統構成的超循環體系。城市及城鎮區域的生態化、低碳化建設，是以城市中眾多的自循環體系作為基本單元，以城市層面及城鎮區域層面的耦合連接、有機發展作為超循環系統，旨在通過超循環理論中所揭示的物質能量循環流動規律來研究城市與區域的可持續發展。推進城市及城鎮區域的整體協調發展，目的是實現低污染、低能耗、高效率、生態化、低碳化的可持續發展。

5.城市學研究的理論體系

城市學是以城市為研究對象的學科，城市自身的復雜性、動態性以及與外部諸多系統之間的關聯耦合及漲落機制，決定了城市學必需是以復雜性研究為內核的研究體系，是人文科學與自然科學交融的綜合性學科。

根據我國高等教育的學科分類，與城市學相關的學科共有20多個大類、60余個學科方向。其中，哲學、經濟學、社會學等文科學科共29項；地理學、生物學、建筑學等理工科學科共30余項，構成城市學學科龐大的相關學科基礎（圖1）。

城市學科體系是人居環境科學的一個重要的組成部分，城市學科作為多學科交織的龐大的學科體系，有其自身的研究領域。從狹義上講，是城市的功能、結構、形態、文脈、生活、網絡、營造、景觀等八個方面，在城市地域中相互交織、融為一體；從廣義上講，城市是人類社會的延伸，是人類社會發展過程中某些階段中的重要組成部分，也是人類社會生活和社會組織賴以生存的載體，是區域中人口、資源、環境、經濟等聚集的、動態漲落和關聯耦合的發展主體。

如果說城市內稟的八個方面是城市研究的構成框架，那么城市系統與外部區域存在著千絲萬縷的關聯則可以用四個主要方面來衡量：①人口；②資源；③環境；④經濟。這四個方面并不表現為城市獨有的領域，但卻是城市與生俱來、貫通城市整體、與區域共軛關聯漲落的四個方面，構成城市系統與外部系統，包括不同尺度的外部系統更為廣泛的聯系（圖2）。

二、城鄉規劃管理轉型理論基礎

（一）城鄉規劃管理轉型的內涵：從發展藍圖到公共政策

規劃即進行比較全面、長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考、前瞻和設計未來整套行動方案。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段，關系城市的各行各業，協調城市各方面的發展，統籌城市空間布局、土地利用、重大設施建設等諸多方面。

英國《簡明不列顛百科全書》認為，城市規劃是為了實現社會和經濟方面的合理目標，對城市的建筑物、街道、公園、公用設施，以及城市物質環境所作的安排，是為塑造或改善城市環境而進行的一種社會活動、一項政府職能，或一門專業技術，或是三者的融合。

我國的《辭海》將城市規劃注釋為：城鎮各項建設發展的綜合性規劃，它包括擬定城市發展的性質、人口規模和用地范圍，研究居住、道路、廣場、交通運輸、公用設施和文教、環境衛生、商業服務設施，以及園林綠化等的建設規模、標準和布局，通過規劃與設計，使城鎮建設發展經濟、合理創造有利生產、方便生活、環境美好、衛生（安全）的條件。

根據《中華人民共和國城市規劃法》城市規劃的定義為：城市規劃是指城市人民政府為了實現一定時期內城市經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排[3]。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四條第一款：制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要[4]。

從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》的轉變并不只是法律管理范圍的擴大，關鍵在于內涵的深刻變化：從直指城市發展的各項建設管理，到能夠調控各項資源、保護生態環境、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。這種內涵的深刻變化并沒有立即在政府管理政策、城鄉規劃學科等相關領域引起迅速的調整和變化，究其原因，主要在于城市系統太復雜，涉及社會經濟的方方面面，同時城市的規劃、建設和管理缺少科學依據充分、發展規律和發展方向明確的理論和方法。

（二）深化城鄉規劃建設管理的政策引領

2016年2月6日，中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》頒布，要求深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規范作用，依法規劃、建設和管理城市，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。

在中央的上述要求中，“認識、尊重、順應城市發展規律”成為進一步加強城市規劃建設管理工作的重要環節。什么是規律？規律是客觀事物發展過程中事物本身所固有的、深藏于現象背后并決定或支配現象的內在的本質。城市學的目標就是探討城市發展的規律。城市作為一個復雜的巨系統，其發展過程中所固有的、深藏于現象背后并決定或支配現象的內在的本質并不是簡單的某個定律。城市系統是勞動力、資本、各類經濟、生活基礎設施高度聚集，人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯，子系統繁多的多維度、多結構、多層次、多要素間關聯關系高度繁雜的開放的復雜巨系統。現代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性。

面對目前國家加強城市規劃建設管理工作的要求，從頂層設計層面已經給出引領城鄉規劃從舊定義向新內涵轉型的政策引領，目前所亟需的是城市的規劃、建設和管理需要有一個科學依據充分、發展目標明確的理論和方法。

（三）建立廣泛的城市科學視野，構建以復雜性為核心的城市管理理論基礎

城市管理是指以城市這個開放、復雜的巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為[5]。

陳小華認為，城市管理是一個多學科協同研究城市的學科群，當兼具社會科學和自然科學兩大學科群的特征，未來的城市管理研究主要在于開展城市管理的跨學科研究，發展符合中國實踐的城市管理理論[6]。姜杰等認為，目前，城市管理學研究日益陷入學科泛化與散漫化狀態，城市管理學理論框架和學科知識體系的構建迫切要求強化基礎理論研究[7]。

按照錢學森對城市學的學科定位及學科發展目標，城市學是研究城市發展、變化和運行規律的基礎理論，是人居科學與城鄉規劃學之間的中間學科，是從系統科學的視角把握城市科學的體系、脈絡、規律的學問，為城市規劃、建設、管理等提供了理論基礎，對于城市管理者分析城市矛盾，掌握城市功能和特色，制定科學的發展戰略和方針，確立城市與區域的關聯，提供了廣闊的學術視野，具有特別重要的意義。

現代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性。城市管理的復雜性要求管理者必須具備廣泛的城市科學視野，只有認識和了解以“復雜性”為核心的城市發展的規律性，才能尊重、順應城市發展規律，才能按照中央要求，做好城市規劃建設管理工作。

三、結語

城市規劃建設管理是城市規劃編制、審批和實施等管理工作的統稱，從廣義上講，是運用決策、組織等一系列機制，采用法律、技術等手段，是確定城市發展目標、實施建設過程、保障城市正常運行的管理工作；從本質上講，城市規劃建設管理就是城市社會的管理，就是對城市規劃建設主體的人的管理，如何在管理中調動利益相關者的作用是至關重要的。

從城市規劃建設管理主體多元化的理念出發，城市規劃建設管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門），各個建設單位（包括市場經濟的各個主體）和廣大市民（包括社區、民間組織、媒體和學術機構等），應重視城市規劃建設管理各能動主體的參與，通過認識、尊重、順應城市發展規律，構建城市規劃建設管理的新模式。

參考文獻：

[1] 鮑世行、顧孟潮，杰出科學家錢學森論：城市學與山水城市，中國建筑工業出版社，1996.

[2] 鮑世行、錢學森建筑科學書信手跡，國防工業出版社，2013.7，P100

[3]中華人民共和國城市規劃法.全國人民代表大會常務委員會.1989-12-26頒布. 主席令7屆第23號

[4] 中華人民共和國城鄉規劃法.中華人民共和國主席令第七十四號.2008年1月1日起施行

[5] http：//baike.so.com/doc/906392-958016.html

[6]陳小華. 城市管理的理論淵源：比較與啟示[J]. 理論界，2011，01：159-161.

[7] 姜杰、張新亮、司南.城市管理學科發展的基礎性問題分析[J].中國行政管理.2014.03：69-73

（責任編輯：李靜敏）