新農村公共服務預算績效評價問題探討

鐘鈴

摘要：隨著我國城鄉一體化進程的不斷推進，農村公共服務預算績效管理在新農村建設中有著至關重要的作用。創建良好的公共服務預算績效評價機制可以為農村公共服務的更好發展提供參考依據。本文結合當前新農村建設過程中公共服務預算績效評價現狀，指出預算績效評價時存在的問題，并根據分析，提出要創建適應新農村發展的公共服務預算績效評價機制。

關鍵詞：新農村 公共服務 預算績效 評價

新農村建設是推進我國城鄉一體化進程的一個建設重點，各級政府也在逐漸加大農村公共服務投資，但當前農村公共服務投資的增長速度卻趕不上財政支出增長的速度。這就使社會民眾迫切想知道政府將“取之于民”的資源怎樣有效“用之于民”，而預算績效評價可以在一定程度上督促相關部門不斷改進服務水平和質量，從而提升對新農村公共服務的執行效率。

一、新農村公共服務預算績效評價的含義及執行現狀

（一）預算績效評價的含義

自2009年《財政支出績效評價管理暫行辦法》實施以來，各經政府部門的績效評估逐漸展開，而預算績效評價就是在對基于績效為導向的預算支出行為中采用績效評估的原則和方法進行預算評價，也就是說，預算績效評價是采用績效評價的模式對預算支出的效果進行評價和考察，把績效信息融入預算決策、預算執行、預算監督過程之中，更加重視對預算支出效益的考察。《國家基本公共服務“十二五”規劃》提出了基本公共服務的四個發展目標：即供給有效擴大，發展較為均衡，服務方便可及，群眾比較滿意，這為進行公共服務預算績效評價指明了方向。

（二）新農村公共服務預算績效評價的執行現狀

我國的新農村建設正在如火如荼地進行，而公共服務則是新農村建設的重點和難點，對新農村的公共服務預算績效進行評價也成為評價方的一個難題。首先是因為農村財政預算管理本身就存在著很多的問題。比如在預算編制過程中，存在著預算編制不科學完整，預算數字不可靠，預算自主權不夠，預算監督性差等問題，而相關部門和人員在資金使用上的自由裁量權過大，不能嚴格執行預算支出的公平原則；而在執行過程中，預算項目績效評定考核機制并不完善，預算缺乏權威性導致執行力度不夠。其次，公共服務的受眾方是廣大農民，而我國長期自上而下的行政體制使得新農村公共服務預算績效評價時首要考慮的是其政治性和經濟性意義而很少考慮農民的參與度與話語權，再加上公共服務的績效評價本身帶有評比性和制度化，這些都使得新農村公共服務預算績效評價的客觀性受到質疑，達不到群眾最終滿意。

二、新農村公共服務預算績效評價時存在的問題分析

（一）新農村公共服務項目內容既細且多，增加預算績效評價的難度

新農村公共服務項目主要包括農村公共衛生醫療服務、農村社會保障服務、農村公共文化服務、農村公共教育服務、農村基礎設施服務、農村社會管理服務和農村科技推廣服務等。而每一個公共服務項目又包含有很多子項目，子項目下還有細分。在實際工作中對某區的公共服務項目進行績效評價時發現，新農村公共服務預算編制時就出現很多項目描述不太清晰甚至是各子項目交叉重復，另外在工作任務測算和統計方面比較籠統，不規范、不科學，單個子項目的成本數據缺失，測算依據不足，使預算的規范性和準確性受到影響。而正是由于這些情況，在進行績效評價時無論創新使用什么方法都不能完全達到預期，這使得績效評價的最終效果打了折扣。

（二）預算績效評價時信息的不對稱導致評價信息缺乏客觀性

在對農村公共服務預算績效的效率進行評價時，往往會從一些統計數據出發，來評判和研究農村公共服務的供給水平、供給成本以及效率差異，并且這種預算績效評價往往是鄉鎮對村中相關統計數據的一個整體評價，但是卻沒有考慮農民自身的滿意度。有時，一些村干部為了自身利益進行一些非必要的非農民公共服務需要的公共服務項目建設，使得公共服務脫離農民需求，這種評價的意義不大。農村公共服務資源是有限的而農民需求廣泛，因此在評價時如果沒有掌握完全真實的信息，就不可能做出較為客觀的預算績效評價。另外，一些村鎮在進行績效評價時也考慮通過問卷或者表決的方式來進行民眾滿意度的測評，從而作為評價結果的一個參考。但民眾對一些信息的了解并不完全，一些公共服務項目在實施初期也難以與農民進行有效的溝通，信息不對稱可能導致最終的評價結果出現偏差。

（三）預算績效評價的評價指標體系有待完善

前面提到，農村公共服務預算項目細且雜，而進行預算績效評價工作時指標體系的設置需要涉及到很多方面的知識，這就要求相關評價人員全面掌握相應知識，但當前相關人員不一定能達到要求。針對農村公共服務預算績效評價的指標設置有些粗放，指標設計重過程、輕結果，重形式、輕內容，導致最終評價結果的實用性不夠，容易造成忽視公共服務供給的成本——收益分析，一方面不能滿足多方面的綜合評價的需要，另一方面也造成了公共資源的嚴重浪費。

指標體系的設定的范圍不科學，主要是目前農村公共服務預算績效評價工作局限于對項目支出績效的評價，由于缺乏對農村公共服務供給結果的有效評價，導致上面相關部門不了解農村公共服務的真實供給水平，尤其是每個農民真正能夠消費到的公共服務的供給水平。這樣沒有最真實的資料作為支撐，整個評價工作的效用就將降低。

三、新農村公共服務預算績效評價機制的創建

（一）以第三方為主多方共同實施預算績效評價

在新農村建設中，公共服務至關重要，提供公共服務的好壞多少關系到民眾各方面的利益，其績效評價結果已經成為預算公開的重要內容，因此要求績效評價的實施主體在選擇時要保持其客觀性和公正性。在當前公共服務績效評價相對缺乏公信力的情況下，第三方績效評價成為社會關注的焦點。人們普遍認為獨立的第三方可以開展客觀、公正的績效評價，對預算績效可以進行強有力的外部監督。

第三方中介機構擁有大批中、高級專業技術職稱或相關執業資格的人員，具有長期提供評審、評估、咨詢、代理、統計、調查、審計等評價經驗，因此由他們來實施預算績效評價管理工作，可以充分發揮其在公共服務某一領域的專業優勢，提供必要的智力和技術支持；同時，能夠增強預算績效評價結果的公正性和客觀性。

同時，作為農村公共服務供給主體的相關政府部門和需求主體的農民也應參與到預算績效評價中來，從而增強評價結果的可信度。

（二）關注農民滿意度

群眾比較滿意是國家基本公共服務“十二五”規劃的一個發展目標，而在公共服務預算管理中，越來越多的部門也都將公共服務預算績效納入目標責任考核體系中，并通過公眾滿意度調查等方式獲取更有效的公共服務預算績效評價。

在農村公共服務預算績效評價中也要以農民滿意度為重要導向，即從農民的角度來衡量農村公共服務的整體效果，強調其服務的公共利益性和整體福利性。要達到農民滿意，在制訂整體預算時就要求公共服務以“三農”為中心，因此也要以農民的需要為目標，凸顯“服務三農”的宗旨，來制定評價的最終標準。

（三）選擇合適的評價方法

績效評價中構建評價指標體系和選擇評價方法是最為核心的內容。而在新農村公共服務績效評價時，確定最為適當的評價方法也至關重要。新農村公共服務項目在進行預算績效評價時需要回應績效責任，重建績效目標，因此常用的績效評價方法有成本效益分析法、機會成本法、經濟指標法、比較法、公眾評判法、最低費用選擇法等。根據不同的公共服務項目的情況，考慮到預算績效評價的原則和目標，評價時選取的評價方法要有一定的側重點。比如，成本效益分析法主要包括凈現值指標、內部收益率指標以及收益成本率這三個指標，在績效評價時就要確定該公共服務項目中收益是什么，哪些為支出，進而確定凈現值或內部收益率的大小來評判項目績效；公眾評判法則需充分考慮民眾是否滿意作為評價的參考依據；機會成本法則評價考慮相對于所放棄的項目，當前項目是否能夠給農民帶來更大的社會效益；最低費用選擇法則用于評價那些沒有直接經濟效益而具有社會效益的項目的支出效益，通過比較社會效益大致相當的情況下成本最低來進行績效評價。

（四）細化并有針對性地選取評價指標

新農村建設中，公共服務的內容較多且類型多樣，預算績效評價要真正體現出其效果就需要在細化公共服務的內容基礎上，有針對性地選取適當的評價指標，并確定各個評價指標的權重。在這里就需要確定哪些是預算績效評價的關鍵問題，通過關鍵評價問題的確定，可以適時把握績效評價深度與廣度，從而能夠圍繞關鍵性問題進行指標分解。

公共衛生服務是一項重要的民生項目，比如新農村公共衛生預算績效評價指標的選取，就需要在預算績效評價時，首先進行資金投入與使用情況的評價，以及對財務管理、業務管理是否達到相應目標的評價，在此基礎上，重點圍繞公共衛生項目的產出與結果展開詳細分析，根據其預算編制情況進行評價，并通過各級指標在整體指標中所占重要程度來確定各指標的權重，采用主客觀結合的賦權方式，應用組合評價模型將權重和指標值進行綜合，從而得出最終的評價結論。表1是對新農村公共衛生服務項目預算績效評價指標的確定。

（五）強化評價結果的使用和擴散

績效評價的目的在于，用評價結果引導和督促提供公共服務的相關部門規范資金使用，改善公共服務供給的績效，以達到群眾滿意。強化評價結果的應用與擴散有利于形成績效改革的約束與激勵機制。強化農村公共服務預算績效評價效果主要包括預算績效考核結果的公開和相應的獎懲機制的設置。

1.預算績效評價結果公開

在三農建設過程中，經常強調財務公開，為了保證預算績效評價的公正公平，預算項目績效考核也應逐步公開。這樣不僅項目執行單位、上級部門和財政部門知曉，農民群眾通過預決算公開資料也可以了解項目資金的去向、項目投入使用的效益、受益群體的感受、項目質量如何等。隨著現代信息技術的快速發展，對相關預算項目，可通過政府網站，手機客戶端等方式定期不定期的官方發布具體進展情況，讓民眾擁有更多的知情權，有助于提升政府預算項目的績效水平

2.完善績效考核責任追究與獎勵機制

農村公共服務預算績效評價考核的內容除了預算項目本身的優劣外，還要考核預算執行部門相關人員的具體執行情況及最終的社會效益，這樣才能夠達到最終績效評價的目的。因此，建立完善且行之有效的責任追究與獎勵機制就顯得非常有必要。有評價就有獎懲。但值得注意的是項目預算績效考核主要是用來評價預算項目本身的優劣，而并非針對預算執行部門的相關人員，進行預算績效管理責任追究與獎勵，重點在于厘清團隊績效與個人績效，依據預算績效考評結果安排下一步的資金使用，充分發揮預算績效評價的積極作用，提高公共服務的使用效能。

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（作者單位：濟源職業技術學院）