我國(guó)信訪(fǎng)制度缺陷與創(chuàng)新機(jī)制研究

摘要：信訪(fǎng)制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的制度設(shè)計(jì)，在推動(dòng)人民群眾參與國(guó)家事務(wù)、表達(dá)利益訴求、實(shí)行民主監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，在實(shí)際的信訪(fǎng)過(guò)程中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題和危機(jī)，主要表現(xiàn)為信訪(fǎng)總量高位運(yùn)行、非法信訪(fǎng)問(wèn)題突出、信訪(fǎng)不信法現(xiàn)象嚴(yán)重、政府不作為亂作為。因此，本文通過(guò)分析信訪(fǎng)問(wèn)題頻發(fā)的制度原因，提出了改革目前我國(guó)信訪(fǎng)制度缺陷的創(chuàng)新舉措，推進(jìn)信訪(fǎng)工作依法有序進(jìn)行，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：信訪(fǎng)制度；非法上訪(fǎng)；創(chuàng)新機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）09-0084-01

信訪(fǎng)制度作為我國(guó)公民政治參與和民意表達(dá)的一項(xiàng)政治制度，在促進(jìn)人民群眾參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理、表達(dá)自身利益訴求、實(shí)行民主監(jiān)督、密切同黨和政府的溝通聯(lián)系以及維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。近年來(lái)，信訪(fǎng)制度面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)： 信訪(fǎng)總量持續(xù)平穩(wěn)高位運(yùn)行；非法上訪(fǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，集體上訪(fǎng)、重復(fù)上訪(fǎng)、越級(jí)上訪(fǎng)現(xiàn)象得不到根本遏制；“信訪(fǎng)不信法”的社會(huì)心理嚴(yán)重?fù)p害了司法的權(quán)威性；地方政府不作為、亂作為現(xiàn)象嚴(yán)重，為了片面追求政績(jī)打擊報(bào)復(fù)上訪(fǎng)者的行為時(shí)有發(fā)生。

一、目前我國(guó)信訪(fǎng)問(wèn)題的主要表現(xiàn)

（一）社會(huì)利益矛盾突出致使信訪(fǎng)總量高位運(yùn)行。隨著改革的不斷深化和利益格局的調(diào)整，深層次的社會(huì)矛盾在社會(huì)轉(zhuǎn)型中逐步暴露出來(lái)，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。信訪(fǎng)問(wèn)題以反映人民群眾的民生訴求為主，主要涉及農(nóng)村土地征用、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面。國(guó)家信訪(fǎng)局受理的信訪(fǎng)總量一直持續(xù)平穩(wěn)、高位運(yùn)行。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2013年前10月全國(guó)信訪(fǎng)總量達(dá)604萬(wàn)件（人）次；2014年全年，國(guó)家信訪(fǎng)局全年登記疏導(dǎo)接待來(lái)訪(fǎng)群眾14.8萬(wàn)批次、25萬(wàn)人次。自2013年7月國(guó)家信訪(fǎng)局全面放開(kāi)網(wǎng)上投訴受理，網(wǎng)上信訪(fǎng)總量上升。截止到2015年上半年，全國(guó)網(wǎng)上信訪(fǎng)總量占43.6%。①但是重信重訪(fǎng)占信訪(fǎng)總量的比重仍然比較大，“保守地估計(jì)，全國(guó)各地重信重訪(fǎng)至少占信訪(fǎng)量的三分之一。”[1]

（二）地方政府處理信訪(fǎng)問(wèn)題的方式不當(dāng)，不作為亂作為現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國(guó)壓力型政治體制領(lǐng)導(dǎo)下，上級(jí)政府對(duì)地方政府規(guī)定了信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、信訪(fǎng)一票否決制等來(lái)解決信訪(fǎng)問(wèn)題、減少信訪(fǎng)總量，大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)都將上訪(fǎng)總量作為政績(jī)考核的硬性指標(biāo)和條件。[4]通過(guò)賄賂上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)官員來(lái)減少信訪(fǎng)登記量的銷(xiāo)號(hào)行為，更是滋生了政治腐敗的溫床。有的政府部門(mén)對(duì)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)者反映的問(wèn)題不問(wèn)來(lái)龍去脈，不經(jīng)調(diào)查取證，一律通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行安撫，以求息事寧人，助長(zhǎng)了“纏訪(fǎng)”、 “鬧訪(fǎng)”等不良社會(huì)風(fēng)氣的蔓延。部分職能部門(mén)對(duì)信訪(fǎng)部門(mén)轉(zhuǎn)辦的信訪(fǎng)事項(xiàng)持消極對(duì)抗的態(tài)度，職能部門(mén)之間相互踢皮球，嚴(yán)重影響了信訪(fǎng)辦理質(zhì)量。

二、導(dǎo)致我國(guó)信訪(fǎng)問(wèn)題集中的制度缺陷

（一）信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)龐雜繁多、責(zé)重權(quán)輕，缺乏解決信訪(fǎng)問(wèn)題的實(shí)際能力。“從橫向上看，黨委、人大、政府、政協(xié)、司法、軍隊(duì)以及國(guó)有大中型企業(yè)和事業(yè)單位均設(shè)有信訪(fǎng)工作部門(mén)。從縱向上看，已經(jīng)形成了從中央到省、市、縣四級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)體系，并進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、居委會(huì)和社區(qū)。”[5]但是，法律并沒(méi)有賦予信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，根據(jù)屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的信訪(fǎng)工作原則，各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)只能對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)而不辦，而且對(duì)其承辦單位的實(shí)際處理意見(jiàn)不能形成有效地監(jiān)督制約，使得信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)面臨責(zé)重權(quán)輕的尷尬局面。

（二）信訪(fǎng)責(zé)任追究機(jī)制不健全。人民群眾到信訪(fǎng)部門(mén)反映情況，表達(dá)自己的利益訴求，相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)存在形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)，推諉扯皮，該辦理的信訪(fǎng)案件不按規(guī)定期限辦結(jié)，久拖不辦甚至不予辦理，把問(wèn)題推向同級(jí)和上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)，不但使原有的信訪(fǎng)問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)解決，還加劇了上訪(fǎng)者越級(jí)上級(jí)、集體上訪(fǎng)的態(tài)勢(shì)。少數(shù)采取直接或間接手段對(duì)上訪(fǎng)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的政府工作人員也沒(méi)有受到相應(yīng)的懲罰，這直接助長(zhǎng)了不良的政治風(fēng)氣，與依法行政有悖，更加劇了民眾與政府之間的矛盾。正是由于信訪(fǎng)責(zé)任追究機(jī)制不健全，才使得政府行政人員不作為、亂作為現(xiàn)象重生。

三、創(chuàng)新我國(guó)信訪(fǎng)機(jī)制的路徑分析

（一）分離信訪(fǎng)制度的權(quán)利救濟(jì)功能，維護(hù)和確立司法的權(quán)威性。要不斷強(qiáng)化信訪(fǎng)制度的政治參與功能，把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪(fǎng)制度中分離出去，以確保司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的權(quán)威性和公信力，提高公民的法治思維。通過(guò)信訪(fǎng)，公民可以對(duì)黨政機(jī)關(guān)和工作人員提出批評(píng)和建議，對(duì)政府以及相關(guān)人員的違法失職行為進(jìn)行檢舉和舉報(bào)，從而對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員形成有效監(jiān)督和制約，促進(jìn)依法行政的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)法律途徑解決社會(huì)矛盾，一方面能夠緩解信訪(fǎng)事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)，減少信訪(fǎng)制度的有效負(fù)荷量，另一方面有利于確立法律的權(quán)威性，提高司法公信力，培養(yǎng)公民的法律意識(shí)和法治思維，推進(jìn)依法治國(guó)和法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。

（二）落實(shí)信訪(fǎng)責(zé)任追究機(jī)制，營(yíng)造依法有序的信訪(fǎng)環(huán)境。要進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)信訪(fǎng)責(zé)任追究制，依法保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益不受侵害，保障信訪(fǎng)人的民主權(quán)利。加強(qiáng)黨的思想教育工作，增強(qiáng)全心全意為人民服務(wù)的公仆意識(shí)，深入了解民情，廣泛調(diào)查民意，把人民的利益放在最高位，努力構(gòu)建負(fù)責(zé)任的政府。對(duì)于群眾利益的行為要進(jìn)行批評(píng)、糾正，嚴(yán)重的要追究相關(guān)人員的責(zé)任。增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任心，懲治黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的形式主義，官僚主義作風(fēng)。加大責(zé)任追究力度，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，只有這樣才能糾正黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的不良風(fēng)氣，打擊違法犯罪行為，消除社會(huì)安全隱患，營(yíng)造依法有序的信訪(fǎng)環(huán)境，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①資料來(lái)源于國(guó)家信訪(fǎng)總局2013年、2014年和2015年公開(kāi)總結(jié)大會(huì)和工作報(bào)告

參考文獻(xiàn)：

[1]劉正強(qiáng).信訪(fǎng)的“容量”分析——理解中國(guó)信訪(fǎng)治理及其限度的一種思路[J].開(kāi)放時(shí)代，2014，（1）.

[2]吳超，劉二偉.全面深化改革中的理論制度創(chuàng)新[J].毛澤東鄧小平理論研究，2014，（8）.

[3]于建嶸.中國(guó)信訪(fǎng)制度批判[J].中國(guó)改革，2005，（2）.

[4]于建嶸.警惕信訪(fǎng)制度進(jìn)一步異化[J].焦點(diǎn)，2009，（5） .

[5]鐘開(kāi)斌.越級(jí)上訪(fǎng)：特點(diǎn)、成因及治理[J].理論探討，2012，（1） .

作者簡(jiǎn)介：周香（1992-），女，漢族，山東濟(jì)寧市人，碩士研究生，西華師范大學(xué)管理學(xué)院，研究方向：行政管理。