淺析在基層實踐中作業(yè)許可制度存在的問題及建議

趙君玲

【摘 要】據銷售公司統(tǒng)計分析，自2006年至2014年以來，加油站施工過程亡人數量占銷售企業(yè)總亡人數量的73.91%（數據來自中石油內網）。在分析了事故原因后，發(fā)現在基層實踐過程中，作業(yè)許可制度并沒有得到完美的落實，是造成事故的原因之一。本文針對基層實踐過程中作業(yè)許可制度存在的問題進行了簡要探討，并就如何貫徹落實作業(yè)許可制度，提出了個人的見解。

【關鍵詞】 作業(yè)許可；意識；能力；加油站施工安全

引言

近年來，由于承包商為降低成本、縮短工期、安全意識淡薄、僥幸心理作祟等多方面原因，作業(yè)許可管理流于書面，作業(yè)票往往淪為應付“檢查”的證據，作業(yè)許可管理的“風險控制”的核心作用也未得到應用。目前，成品油市場需求的不斷增大，使加油站施工建設如火如荼，加油站建設及運行維修過程中的施工安全問題更應該得到重視。加油站建設施工管理工作要求“安全第一，質量至上，控制造價，工期合理”把安全放在了第一位，表明了安全的重要性，作業(yè)許可制度是保障施工安全的重要手段，更應該得到強化。

一、作業(yè)許可制度的概述

（一）作業(yè)許可制度的概念

作業(yè)許可制度是一種正式的，用以控制具有潛在危害的特定作業(yè)的體系，是描述將要開展的工作及其安全預防措施的文件，是檢維修安全管理體系的重要組成部分之一，在作業(yè)許可制度下，只有安全措施被落實，所有可預見的危害都被充分考慮，且能提供記錄證明，作業(yè)方可開始。銷售公司作業(yè)許可一般用于非常規(guī)作業(yè)（動火、動土、受限空間、高處作業(yè)、移動吊裝作業(yè)、臨時用電、挖掘作業(yè)等），在特定工作環(huán)境下，針對工作內容、現場環(huán)境、入場人員的情況，展開危害辨識、風險評估、并進行安全措施落實的過程，并將作業(yè)許可證等紙質文件作為責任追溯證據的管理過程。

（二）作業(yè)許可制度流程簡述

作業(yè)許可實施閉環(huán)管理。簡單可歸納為申請-審批-實施（（延期/取消） -關閉。

1、作業(yè)許可由申請人提出作業(yè)申請，申請材料包括作業(yè)票、作業(yè)內容說明、相關附圖、風險評估（工作前安全分析）、作業(yè)方案等。

2、作業(yè)許可審批。作業(yè)審批人對申請人提交的材料進行書面確認及現場對照確認。如：確認工作安全分析、作業(yè)區(qū)域相關示意圖、作業(yè)人員資質是否符合要求；確認作業(yè)前后所有削減控制措施，安全措施是否到位；確認所有進場工機具、入場人員資質，尤其是特種作業(yè)人員的操作證件是否合格等。

3、作業(yè)實施。作業(yè)實施前，對入場作業(yè)人員進行安全技術交底，主要交底的內容：作業(yè)內容、工作前安全分析結果、安全措施、應急預案角色分配及現場演練、作業(yè)中安全注意事項等落實到位，作業(yè)方可實施。

4、作業(yè)關閉。作業(yè)現場沒有留下任何隱患、現場已恢復到正常狀態(tài)，作業(yè)現場負責人及審批人可簽署關閉作業(yè)許可證，并保存待追溯。

二、作業(yè)許可在加油站施工管理中應用的現狀、存在的問題

（一）作業(yè)許可制度在基層加油站施工管理的落實情況

中國石油天然氣集團公司自2009年發(fā)布《作業(yè)許可管理規(guī)范》以來，隨著制度與實踐的磨合，體系內部審核發(fā)現，領導層十分重視作業(yè)許可制度的運行工作，管理人員也能夠較認真的履行作業(yè)許可審核職責，其中，公司利用監(jiān)理方協(xié)助監(jiān)管施工現場作業(yè)許可履行情況的經驗做法值得推行。作業(yè)許可制度在基層施工管理部門及承包商中得到基本有效執(zhí)行，對提高公司施工安全管理水平起到關鍵性作用。

（二）作業(yè)許可制度在加油站施工管理中存在的問題

盡管作業(yè)許可管理規(guī)范在實踐作業(yè)中起著關鍵指導作用，但在體系審核中仍發(fā)現多數作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)中還存在一些問題：

1、作業(yè)申請人（一般是施工方項目主管人員）經常抱怨制度繁瑣、開工手續(xù)復雜、費時費力。經過實際調查，發(fā)現施工管理人員在施工現場將作業(yè)票據當做無價值的廢紙，視而不見，只在定期檢查時用于 “應付檢查”。在作業(yè)許可申請環(huán)節(jié)，對作業(yè)內容面臨的風險識別不齊全，防控措施不完備，甚至提交的作業(yè)計劃書有抄襲之嫌，某地加油站作業(yè)計劃書被多地引用，計劃書沒有針對性，引用時未考慮實際情況，使得計劃書存在多處錯誤，計劃書往往敷衍了事，應付差事。“制度”與“實踐”出現了“兩張皮”的現象。

2、施工現場設置的甲方監(jiān)督人員一般為兼職，流動性強，而作業(yè)許可審查意識及能力的培養(yǎng)耗時耗力，且作業(yè)許可管理意識及其能力的培養(yǎng)不在一朝一夕，施工現場甲方監(jiān)督人員對作業(yè)許可的審查就會出現自身欠缺相關專業(yè)知識，無法對施工方提交的資料進行有效的審核及驗證，致使現場管理實質上是脫離制度的，從而作業(yè)許可“風險防控”的核心功能不能被體現。

3、作業(yè)人員實施環(huán)節(jié)，加油站建設及檢維修施工作業(yè)人員多數缺乏專業(yè)素養(yǎng)，對于現場安全技術交底的過于“書面化”的描述不明白，更認為是“多此一舉”，經過調查，他們大多數認為這種“交底”方式是無用功，但現場檢查操作人員高空作業(yè)時，仍會出現安全帶“低掛高用”的現象。針對這種面對面培訓無用，實際操作又出現低級錯誤的現象，屢禁不止。

4、基層管理人員并不重視施工現場防控措施的落實與監(jiān)督。事故的發(fā)生具有隨機性和概率性，一些基層監(jiān)督人員心存僥幸，僅查看施工方是否留下資料、痕跡，只為應付上級組織的各種要求，迎合上級檢查，對施工方編造的各種虛假資料視而不見，而實際作業(yè)中，施工方照貓畫虎，肆意應付，書面上的防控措施并不能在實地中落實，更不用說其是否具有防護作用。

5、作業(yè)許可審批缺乏靈活性。作業(yè)許可審批人員通常是直屬企業(yè)部門主管領導、業(yè)務主管部門負責人、庫站負責人或建設項目負責人等為作業(yè)許可的審批人。升級管理機制下，公司直線業(yè)務處室負責人和直屬企業(yè)經理、黨委書記替代直屬企業(yè)主管領導行使作業(yè)許可審批權。但在實際應用中，審批行為缺乏靈活性而導致控制失效。尤其是新疆地區(qū)，地域廣闊，給審批管理帶來了困難，例如某地2016年新建加油站1座，改造加油站7座，但是施工季節(jié)短，工期緊，同時施工的兩座加油站相距600多公里，而專職工作僅有一名，無法做到時時檢查、節(jié)節(jié)監(jiān)督。而施工方往往心存僥幸，認為施工不會出現安全事故，為了追趕工期，以審批作業(yè)許可證簽署費時費力，耽誤工期為借口不認真履行作業(yè)許可管理制度。其二，新疆地區(qū)處于防恐維穩(wěn)重要時期，周末及各種節(jié)假日期間的作業(yè)許可升級管理要求，給施工方及基層工作人員在工作帶來不少阻力，致使其不得不“造假”。

三、作業(yè)許可管理改進的建議

作業(yè)許可制度執(zhí)行的有效性取決于作業(yè)許可相關人員的意識和能力。一是應該加強作業(yè)許可執(zhí)行人員的意識教育；二是要設立專職的作業(yè)許可審核人員，定期針對其能力進行培訓；三是加強作業(yè)許可的監(jiān)督力度；四是注重提高作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作簡易性。

（一）加強對作業(yè)許可制度執(zhí)行人員的意識教育，提高安全認識。采用多形式、多陣地、多媒體，廣泛、深入、持久的對施工承包商進行作業(yè)許可意識的教育，通過要求施工現場每周定時播放安全警示，打破施工承包商對自身經驗的過度自信，及其對安全的僥幸心理，其試圖“省時省力”有可能會造成“生命成本”的增加；在銷售企業(yè)，工程建設分管領導應著重進行作業(yè)許可意識培訓，上行下效，基層管理部門人員在意識上會更加重視。

（二）建立有效的教育體系，加強作業(yè)執(zhí)行人員能力的培訓力度。一是對每年定期對入圍的施工承包商進行作業(yè)許可管理規(guī)范培訓，并要求其建立作業(yè)人員實踐培訓機制，而非書面培訓，打造專業(yè)施工隊，如安全帽的正確佩戴方法、安全帶正確使用方法，滅火器的正確操作方法等；二是對公司基層管理部門，培訓一批專職的作業(yè)許可審核人，其專職于各個施工現場的作業(yè)審核，要求選擇個人專業(yè)能力素質高，為人正派，責任心強，敢于審核而且善于審核的人進行培訓，確定其在工作中能發(fā)揮作業(yè)許可審核環(huán)節(jié)關鍵性作用。

（三）加強作業(yè)許可制度的監(jiān)督力度。按照誰主管誰負責的原則，只有通過加強監(jiān)管，使作業(yè)許可中的風險措施得到真正有效的落實，才能起到作業(yè)許可制度存在的真正目的。施工現場設置專職審核員，同時匯集監(jiān)理第三方的力量，共同監(jiān)督，使防范措施真正落到實處，發(fā)揮作用。

（四）注重提高作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作簡易性。作業(yè)許可制度在運用中出現各操作環(huán)節(jié)執(zhí)行的缺失情況，建議各層級工程主管部門建立各專項作業(yè)的風險辨識數據庫，基本防控措施手段，然后根據項目類別、作業(yè)環(huán)境、人員資質等進行篩選，借鑒使用，減少每個項目頭腦風暴式的風險識別時間，盡可能提供風險防控措施數據庫的質量，努力做到既簡單又行之有效，減少作業(yè)申請人準備資料的時間及負擔，從改變管理方式來改變承包商對作業(yè)許可的“抵抗”心理。

（五）解決因“過控”而導致“失控”的問題。作業(yè)許可制度推行多年，依然會出現因作業(yè)許可審批手續(xù)繁瑣而致使管控失效的現象，值得我們深思。對于這種“過控”而導致“失控”的問題，制度中應盡量給予基層工作者創(chuàng)造工作環(huán)境，確保滿足合規(guī)的前提下，適當使作業(yè)許可審批環(huán)節(jié)具有靈活性，使得作業(yè)許可運用的過程簡易化，切實使制度推行的效果得以體現。

四、結語

作業(yè)許可制度作為HSE核心要素，是加油站施工現場安全管理的根本依據，是減少和避免事故的重要措施，更是為企業(yè)的安全生產保駕護航的有效工具。作業(yè)許可制度在公司更深層次的推行勢在必行。本文為筆者在基層實踐工作中的一些見解，不妥之處，望指正。

參考文獻：

[1]作業(yè)許可管理規(guī)定 文件編碼： XJXS/Q.HSE.GL.ZAC-80.

[2]尚鴻志等 國內外作業(yè)許可制度建立與實施的初步探討 Journal of Safety and Technology 2012年.

[3]胡月亭等 預見風險.