當前扶貧工作中精準識別的問題與對策

文/李　祥（中共尋甸縣委黨校）

當前扶貧工作中精準識別的問題與對策

文/李祥（中共尋甸縣委黨校）

扶貧之舉成敗在于精準，只有通過精準識別，扶到點上，扶到根上，方能取得精準的脫貧成效。

十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，其中包括：“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”全面小康的“全面”有多層含義，其中對象全面是其重要內容。為了不讓貧困地區和貧困群眾掉隊，就必須通過科學的方法和規范的程序，按照國家扶貧標準，對貧困對象進行精準識別，找出真貧，找準貧因，應扶盡扶，既不錯扶一人，也不漏扶一戶，真正解決貧困問題，補齊貧困短板。如果扶貧對象底數不清、目標不準、方向不明，全面脫貧的任務便很難完成，全面建成小康社會這一奮斗目標也將難以實現。

扶貧之舉成敗在于精準，精準的具體要求包括扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準，這六個部分具有十分緊密的內在聯系。扶貧工作中只有通過精準識別，瞄準扶貧對象，資金、項目、人員及措施等方面的安排才能充分發揮作用，使扶貧工作扶到點上，扶到根上，取得精準的脫貧成效。

一、精準識別工作中存在的困難和問題

（一）關于幫扶對象的精準識別目前幫扶對象的識別主要依據國務院扶貧辦于2014年4月2日印發的《扶貧開發建檔立卡工作方案》（以下簡稱《方案》）：“各省將報國務院扶貧辦核定后的貧困人口識別規模逐級分解到行政村。在縣扶貧辦和鄉鎮人民政府指導下，按照分解到村的貧困人口規模，農戶自愿申請，各行政村召開村民代表大會進行民主評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進行第一次公示，經公示無異議后報鄉鎮人民政府審核。鄉鎮人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定全鄉貧困戶名單，在各行政村進行第二次公示，經公示無異議后報縣扶貧辦復審，復審結束后在各行政村公告。”《方案》施行后，建檔立卡工作迅速推進，識別工作取得了一定的成效，但也存在一些影響識別結果精準度的困難和問題。

1.“自上而下”分解貧困人口規模影響識別結果的精準度。

通過《方案》可以看出，對于貧困戶的確定采用的是“自上而下”逐級分解貧困人口規模，在名額限定范圍內通過一定程序確定扶貧對象并逐級上報的辦法。換言之，市、縣、鄉的貧困人口總數并不是對貧困戶逐一識別后“自下而上”匯總得出，而是來自于統計測算和分解。理論上，每一次統計測算和分解都存在測算分解數與實際貧困人口數之間的誤差，而經過省、市、縣、鄉、村多次分解后，這一誤差將被不斷放大。實踐中，一些村組因為名額不足而導致實際的貧困戶無法成為扶貧對象，還有一些村組則因為名額“用不完”，錯誤地認為扶貧資源不用白不用，而把富裕戶也違規認定為扶貧對象，嚴重地影響了識別結果的精準度。

2.部分工作人員“德”、“能”短板影響識別結果的精準度。

建檔立卡中大部分的識別工作是由村民代表、村委會成員及駐村工作隊員完成的。但村民代表、村組干部的知識文化層次普遍偏低，對科學的識別方法和工作程序難以熟練掌握，尤其是對人均純收入的核定，面臨較大的技術難題。駐村工作隊員來自各行各業，在原行業、原單位可能是業務骨干和工作能手，但對于扶貧工作卻大多是門外漢，并無扶貧工作的專業知識。同時，村民代表、村組干部與本村群眾可能存在著相互交織的宗族、血緣、朋友關系，或在長期的生產生活中存在著個人、家庭或家族間的矛盾糾紛，這些都是影響識別結果精準度的潛在不利因素。因此，從“能”的角度分析，受知識和能力的限制，識別工作主觀性、隨意性較大，影響識別結果的精準度。從“德”的角度分析，少數村組干部或駐村工作隊員存在優親厚友，上報不符合扶貧標準的“人情戶”、“關系戶”作為幫扶對象的情況，難以達到精準識別的要求。

國家審計署在2015年第30號審計結果公告中披露：廣西馬山縣認定的扶貧對象中，“有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中有343人屬于財政供養人員，有2454人購買了2645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經營公司”。這是一個典型的幫扶對象識別結果不精準的案例，綜合分析央視網《新聞1+1》欄目2015年10月12日對該案例的采訪報道，在識別工作中部分工作人員“德”、“能”兩方面存在的短板正是造成上述情況的原因之一。

3.國家扶貧標準在一定范圍和一定程度上失去了現實意義。

2011年11月29日，國家扶貧標準調整為農民人均純收入2300元（2010年不變價）。這是我國當前最基本、最核心的農村扶貧識別標準。《方案》中也明確規定：以2013年農民人均純收入2736元（相當于2010年2300元不變價）的國家農村扶貧標準為識別標準。但“逐級分解貧困人口并實行規模控制”與“按人均純收入進行識別”，本就存在一定的邏輯沖突，在實際工作中，面對二者的沖突和矛盾，基層扶貧部門和工作人員往往需要按照行政指令優先滿足規模控制的要求。同時，對村組干部和駐村工作隊員來說，準確核定農戶收入存在困難，也在一定程度上促使其放棄使用收入標準，而僅通過在村組范圍內比較各申請戶的房屋及其它固定資產情況、家庭成員殘疾及患病情況、子女上學支出情況或家庭勞動力情況等進行識別，使國家扶貧標準在一定范圍和一定程度上失去了現實意義。

而對幫扶對象的識別一旦脫離了人均純收入這一關鍵指標，將直接影響識別結果的精準度。一方面，各申請戶的房屋、患病、子女上學、家庭勞動力等情況很難進行精確測算和比較，若僅依據這些因素進行識別，其結果必然缺乏科學性、嚴謹性和可比性。如果把這樣的識別結果放到鄉、縣、市乃至更大的范圍內再次進行比較，難免出現經濟發展較快地區的“貧困戶”比經濟發展滯后地區的“富裕戶”還要富裕的情況，既不精準，也顯失公平；另一方面，一旦脫離人均純收入這一硬性標準，將給一些想借此謀利之人予可乘之機，在除收入標準之外的各種標準中“看人下菜”就是其常見的違規操作手法。在上述馬山縣的案例中，有的工作人員在認定過程中無視收入標準，僅依據“有子女上大學”這一原因，便將收入較高的有財政供養人員的家庭認定為貧困戶，明顯不符合精準識別的要求。

4.以農戶自愿申請為前提影響識別結果的精準度。

建檔立卡要求以“農戶自愿申請”為前提，看似合理，實則不然。精準識別需要客觀反映出貧困戶的貧困程度，而在某一時點上，貧困戶的狀態是一種靜止的客觀存在，與其是否提出申請無關。在村莊中真正的貧困戶在思想觀念、能力素質和獲取外部信息的速度與質量等方面均屬于弱勢群體，在實際工作中，存在著以下幾種情況：一是部分貧困戶受傳統觀念的影響，羞于啟齒，不愿提出這樣的申請；二是部分貧困戶可能因外出打工等原因無法及時獲得相關信息而未能在有效時限內提出申請；三是村組干部若存在違規進行信息壟斷或因其工作不力導致政策宣傳不到位等情況，也可能致使貧困戶無法及時獲得相關信息而未能在有效時限內提出申請……若貧困戶因上述原因未及時提出申請，而被拒之于扶貧幫扶的大門之外，既不符合精準扶貧的要求，也有失公平。

（二）關于幫扶需求的精準識別

1.錯誤的角色定位導致幫扶需求的識別出現偏差。

根據廖平在《昆明市社會扶貧工作研究》（云南大學2014年碩士研究生學位論文）中所述：2012年云南省安寧市對口幫扶尋甸縣，爭取了100萬元資金用于幫扶六哨鄉板橋村委會。結合新農村建設，將該資金全部用于宜居農房建設。但是，在項目實施時遇到了很多問題：一是由于在項目調研、立項階段缺乏貧困群體參與，項目的資金配比等方面得不到貧困群體的支持，土地征用、投工投勞效果不好；二是由于新建的宜居農房選址有悖農村傳統習俗要求，房屋結構不適應農村生活習慣，竣工后貧困群體遲遲不肯入住；三是由于整合的資金遠遠不夠建設需求，采取了政府補助加農戶自籌的方式，但很多貧困戶拿不出自籌部分的資金，其結果是：最終能入住宜居農房的人，是有一定經濟條件相對富裕的人。

該案例中，幫扶項目得不到農戶支持，幫扶效果達不到精準脫貧的要求，其直接原因在于幫扶對象及幫扶需求識別不夠精準，深層原因則是相關人員錯誤的觀念意識和角色定位。按照開發式扶貧理念，貧困群體是扶貧工作和脫貧致富的主體，政府部門及其它扶貧工作機構和扶貧力量是扶貧攻堅的引導者和助推器。但在扶貧工作中，部分幫扶者認為貧困戶文化少、素質低，不愿與貧困群體進行充分的溝通和交流，不了解貧困群體的真實訴求，不尊重貧困群體內心意愿，不熟悉貧困地區實際情況。幫扶者僅站在自己的角度看問題，僅根據自己的想法替群眾拿主意，忽視了幫扶對象的主體地位，農戶參與度不足，必然影響幫扶需求的精準識別，制約扶貧工作的實際成效。

2.幫扶資源的稀缺性影響幫扶需求的精準識別。

以問題為導向，按需施策，對癥下藥，靶向治療，這是精準扶貧的基本要求。但無論是專項扶貧、行業扶貧，還是社會扶貧，從總量和對稱性兩方面分析，資金、物資、項目等幫扶資源與脫貧需要都還存在一定的差距。幫扶資源的稀缺性，使得基層扶貧部門常常把爭取幫扶資源作為頭等大事來抓，而忽略了幫扶需求的基礎地位和重要作用。在扶貧工作中，各種扶貧力量所能提供的資金、物資、項目等幫扶資源與貧困戶的真實需求往往很難實現“瞌睡遇枕頭”的理想狀態，而相關部門又不愿意因此而放棄這些資源，于是便出現了貧困戶的“需求”反過來“適應”幫扶資源的情況，一方面造成扶貧資源的浪費，影響扶貧工作實效；另一方面也極大地損害了受扶群眾的主觀能動性及發展決策權，老百姓不買賬、不認可，形成好心卻沒有把好事辦成的尷尬局面。

3.科學指標體系的缺失影響幫扶需求的精準識別。

用于分析和識別致貧原因及幫扶需求的指標體系目前尚不成熟，識別工作主要還是靠村組干部、駐村工作隊員“抓腦袋”和貧困戶“提要求”，難免影響識別結果的精準度。一方面工作人員的能力水平和職業素養極大地制約著識別的精準度；另一方面貧困戶受自身知識文化水平和傳統觀念的影響，大多難以對家庭情況及致貧原因作出客觀判斷，或者對自身的缺點和不足羞于啟齒，不愿表達自己的意愿，亦或一味要求扶貧工作部門及相關人員直接提供資金幫助以改善生活狀況，不愿主動從產業發展、就業促進、教育脫貧等方面謀求出路，影響致貧原因及幫扶需求的精準識別。

二、做好精準扶貧的途徑選擇

（一）探索建立“自下而上”的識別模式

發展出題目，改革做文章。“自上而下”逐級分解扶貧名額的模式在特定時期具有其存在的合理性與必要性，對穩定有序推進扶貧攻堅工作發揮了重要作用，但在經濟社會進一步發展、全面脫貧目標要求十分緊迫的形勢下，已無法完全滿足精準識別的需要。筆者認為，當務之急是加強和完善頂層設計，探索放開規模控制，把基層識別作為整個識別流程的起點。在前期建檔立卡工作的基礎上，結合各級政府和扶貧部門開展的建檔立卡“回頭看”工作，以戶為單位嚴格按照國家扶貧標準開展貧困人口篩查和識別工作，對建檔立卡數據進行修正，對識別結果逐級匯總，建立精準的全國扶貧大數據。

當然，這將付出較高的成本并承擔較大的風險。成本主要包括識別過程中人員、物資、經費、技術和時間等方面的投入，但識別精準度的提高，可極大地減少扶貧資源的浪費，提高扶貧工作效率，促進社會的公平正義與和諧穩定，帶來可觀的經濟效益和社會效益；風險則主要來自于各級扶貧工作人員和村組干部因緩解其它矛盾糾紛、爭取扶貧資源、優親厚友等原因而放寬標準，虛報貧困人口，形成新的影響識別結果精準度的不利因素，增加扶貧難度，但只要提前應對、制度健全、措施有力、監管到位，這一風險可以得到有效防范和規避。

（二）完善科學識別指標體系

無論是對幫扶對象的精準識別，還是對幫扶需求的精準識別，指標體系越是粗放，工作人員在調查和識別過程中需要主觀選擇和判斷的項目就越多，造成識別結果不精準的可能性就越大，監管也就越困難。因此，要做到精準識別，需要社科理論研究機構與統計、扶貧及其它相關部門通力合作，結合扶貧工作中的實際困難與現實狀況，為貧困戶及其致貧原因的識別建立一套科學完備的指標體系。尤其要以國家及省級扶貧標準為核心，圍繞人均純收入指標，分解、細化、量化各種指標參數，使基層扶貧工作人員在精準識別工作中有依據、能執行、易操作。

（三）加強基層扶貧工作隊伍建設

人才興則事業興，隊伍強則工作強。精準識別工作離不開基層扶貧工作隊伍，但人手不足、業務不精、道德素質參差不齊的情況卻極大地制約著這項工作的有效推進，必須切實加強基層扶貧工作隊伍建設。在隊伍建設中，一是要適應精準扶貧工作需要，按照以德為先、德才兼備的原則選拔吸收道德素質高、工作能力強、具有一定文化知識的人員進入到扶貧隊伍中，充實壯大扶貧工作人力資源；二是要建立精準識別工作人員崗前培訓制度和繼續教育制度，加強職業道德、扶貧理念和業務技能等方面的學習和培訓，不斷提高工作人員綜合素養；三是要研究隊伍建設新思路，拓展隊伍建設新渠道，可探索通過招標程序購買具有較強人員優勢和技術實力的第三方機構或企業的服務，充分發揮其人員與技術優勢，與扶貧工作部門和村組干部共同開展精準識別工作，同時在工作實踐中通過學習、觀摩和實踐鍛煉，不斷提升政府機構扶貧工作人員專業技能。

（四）識別過程充分發揚民主

一是充分利用廣播、電視、報紙等傳統媒體和以互聯網平臺為基礎的政務網站、門戶網站、微信、微博等新媒體，以及其它黨務、政務、村務公開方式和宣傳渠道，采用老百姓喜聞樂見的形式，把精準識別工作的目的和要求、標準和程序及時宣傳到每位群眾，讓廣大群眾享有充分的知情權、參與權；二是發揮廣大人民群眾的監督作用，讓群眾想發聲、能發聲，讓群眾的聲音有人聽、聽進去。充分發揮村民代表、黨員代表和村務監督委員的作用；三是嚴格按規定程序做好民主評議，按規定時限做好公示公告，確保程序合規，過程透明，依靠民主的推進提高識別結果的精準度。

（五）加大對違紀違法行為的防范、監管和查處力度

對精準識別工作中的違紀違法行為，應做到事前堵漏洞，事中強監管，事后重查處。一是要不斷加強扶貧領域制度建設，做到依制度管人，依制度辦事，從制度上堵住漏洞，防患于未然，讓“老虎蒼蠅”無機可乘；二是要按照全面依法治國的要求，進一步建立健全扶貧領域法律法規，推進扶貧工作法治化進程；三是要充分發揮審計、紀檢、監察等部門的職能作用，加強監督檢查，對精準識別工作中違反程序、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為，堅決予以懲處，構成犯罪的，依法追究刑事責任，打掉扶貧攻堅這一民心工程中的害群之馬。

（六）把貧困戶的動態管理落到實處

精準識別沒有一勞永逸。貧困戶的情況每時每刻都在發生變化，這就要求扶貧工作必須把貧困戶的動態管理落到實處。在建立和完善國家層面扶貧大數據的基礎上，依托信息化管理手段，對貧困戶的情況進行動態監測，對相關數據進行持續校正、補充和更新。讓遺漏的或返貧的進來，讓錯誤的或已脫貧的出去，讓貧困戶既能進又能出。同時，把過程管理做實做細，在過程管理中強化精準識別，通過精準識別提高過程管理實效，做到脫貧有措施，幫扶有落實，返貧有對策。

（七）統籌管理各種幫扶資源

扶貧攻堅是一項系統工程，系統中各個部分既相互獨立，又相互作用。幫扶需求的精準識別是資金、物資和項目等各種幫扶資源得以充分利用的基礎和前提，而幫扶資源統籌管理的落實和推進，又有助于幫扶需求的精準識別。一旦幫扶資源的統籌管理和協調分配在一定區域內和一定層面上得以落實并實現制度化、常態化，基層扶貧部門有了“定心丸”，便可極大減少上文中“需求”適應“資源”這種本末倒置的行為，可以有效提高幫扶對象和幫扶需求識別的精準度，促進扶貧資源的高效利用。

（八）充分發揮農村基層黨組織作用

農村基層黨組織是黨在農村聯系群眾的橋梁和紐帶，是農村基層各項工作的領導核心，是精準識別工作的領導者、組織者和實施者。農村黨員是農村群眾中的先進分子，大多是道德模范、致富能手，在群眾中具有一定的威信，他們對上了解黨和國家方針政策，對下熟悉基層和群眾情況。在精準識別工作中，基層黨組織的戰斗堡壘作用和農村黨員的先鋒模范作用能否得以充分發揮，直接關系到扶貧識別的精準度，是扶貧工作能否取得實效的關鍵因素。因此，必須切實發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，加強基層組織建設，選好帶頭人，選優配強基層組織班子，鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀機關干部到村擔任第一書記，切實把農村基層組織建設與扶貧工作有機結合起來，以黨建帶扶貧，以扶貧促黨建，做到黨建扶貧雙推進。

總之，在扶貧攻堅工程中，精準識別意義重大，實際工作中也還存在不少困難和問題，只有堅持黨的領導，創新發展思路，優化頂層設計，加強隊伍建設，切實推進民主，強化監督檢查，重視過程管理，統籌各種資源，埋頭真抓實干，才能走出困境，助力精準扶貧，補齊貧困短板，為全面建成小康社會奠定堅實的基礎。

“精準識別”是“精準扶貧”的前提與保證