我國高等教育重點建設項目投入實證分析

宋福進

(上海交通大學，上海 200240)

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我國高等教育重點建設項目投入實證分析

宋福進

(上海交通大學，上海 200240)

“211工程”、“985工程”作為我國在高等教育領域投入力度最大的重點建設項目，有效地配置資源對我國高等教育發展至關重要。由于缺乏制度化的保障，導致地方政府和主管部門的配套資金額度偏低，年度之間的投入波動很大，重點建設投入占高等教育財政投入的比例也處于不穩定狀態。因此，應當進一步深化共建機制，實現常態化的年度投入，明確重點建設投入的合理比例，形成穩定持續的投入機制，為重點建設項目的順利實施提供制度保障。

高等教育重點建設項目投入機制制度保障

重點建設作為政府在高等教育領域的一項重要政策，涉及到不同層次、不同類型高校之間資源的重新配置。筆者從我國高等教育大眾化階段面臨的資源配置矛盾關系出發，以“211工程”、“985工程”為例，分析我國高等教育重點建設項目的總體投入、年度投入以及投入比例變化情況，對如何合理地構建我國高等教育財政撥款制度、優化我國高等教育重點建設項目投入提出改進建議。

一、問題的提出

建國初期，我國在高等教育領域即確立了重點建設政策。20世紀50—80年代，我國相繼實施了重點大學、重點學科建設、“七五”和“八五”重點建設等項目。20世紀90年代以來，國家先后開始實施“211工程”、“985工程”。作為我國建國以來在高等教育領域投入力度最大的重點建設項目，這兩項工程的建設目標是打造若干所世界一流大學和一批高水平大學，屬于精英高等教育范疇。在我國當前的高等教育大眾化階段，在資源有限的條件下如何做到既能提升精英高等教育的國際競爭力，又能提高大眾高等教育的整體水平，是高等教育資源分配領域中的一道難題。如何處理精英高等教育與大眾高等教育兩個體系的關系，如何在兩者之間合理配置資源，深刻地影響著我國高等教育發展的整體方向。

從重點建設高校的角度來看，自“211工程”、“985工程”實施以來，雖然重點建設高校的辦學條件得到明顯改善，但由于長期投入的不足，與世界一流大學相比仍有明顯差距。同時，由于缺乏立法保障，沒有建立起制度化的重點建設投入機制，很難長期保持比較穩定的投入。從非重點建設高校的角度來看，擇優重點建設意味著擠占了他們的資源，需要從制度上保障對非重點建設高校的投入，避免高等教育的發展進入失衡狀態。如此，就導致了一個看似兩難的困境：“211工程”、“985工程”等重點建設項目的投入力度雖然很大，但重點建設高校認為投入仍然不足，并且來源不穩定；非重點建設高校也多有抱怨，認為重點投入擠占了高等教育資源，對于他們來講有違公平。

在我國高等教育財政投入有限的情況下，如何建立起更加科學的財政撥款制度，如何合理地配置資源，最大限度地發揮資金的使用效益，已成為亟待解決的重要問題。筆者通過對“211工程”和“985工程”一、二、三期的總體投入、年度投入以及投入比例變化等方面進行分析，以期對上述問題作出回答。

二、重點建設投入分析

(一)總體投入變化情況

自20世紀90年代至21世紀初，我國政府對高等教育管理體制進行了一系列改革,初步確立了由中央和地方兩級辦學、以省為主的管理體制。由于重點建設高校多數為中央部委直屬，中央部委為推動地方政府配套支持部屬高校發展，采取了共建的形式，由國家教育主管部門(或行業主管部門)和地方政府(省、自治區、直轄市)對共建高校進行共同出資或政策扶持傾斜、共同建設和管理，推動部屬高校在建設世界一流大學和高水平大學的同時，積極服務地方經濟社會發展。共建拓寬了學校的資金來源渠道，淡化和改變了學校的單一隸屬關系，在建設資金上實行國家、部門、地方共同籌集的方式，國家和地方財政給予了較大的支持。

由于我國“211工程”和“985工程”的投入資金沒有官方統一的發布平臺，表1中的數據是筆者通過不同渠道獲得的(其中部分數據來源于官方發布的報告，部分數據來源于媒體、網絡和研究報告，還有部分數據無法獲得)：(1)“211工程”一期和二期投入數據來源于“211工程”部際協調小組辦公室主編的《“211工程”發展報告(1995-2005)》。(2)“211工程”三期中央專項資金投入數據來源于光明日報2008年03月26日的報道——“中央財政安排100億元開展‘211工程’三期建設”，地方政府和主管部門的投入則沒有公布。(3)“985工程”一期數據來源于《面向創新型國家的研究型大學建設研究》第95-96頁中的“表3-2：‘985工程’一期建設34所高校的分類定位與資助經費”。(4)“985工程”二期中央專項資金投入數據來源于“985工程”建設報告編研組主編的《“985工程”建設報告》，但該報告只公布了中央專項資金投入數據，地方政府和主管部門投入則來源于《“985”大學支持力度比“211”大幅增強》(http://edu.sina.com.cn/gaokao/2012-01-11/1502323846_2.shtml)。(5)“985工程”三期中央專項資金投入由筆者根據各?！?85工程”(2010-2013)建設情況報告的相關數據整理獲得；地方政府投入數據來源于光明日報2012年12月29日 04 版的報道“32所高校再獲數百億‘985工程’建設資金》，但該報告只公布了教育部32所直屬“985工程”高校的數據，其他7所非教育部直屬的“985工程”高校則未包含在內；主管部門投入則沒有公布。

表1　 我國“211工程”和“985工程”總體投入情況(單位：億元)

從表1可以看出：“211工程”和“985工程”從一期、二期到三期的投入總量呈穩步增長的態勢，累計超過1 400億元。中央專項的增長幅度高于地方政府和主管部門，中央專項資金從“211工程”一期的27.55億元增加到三期的100億元，從“985工程”一期的145.05億元增加到三期的304.95億元。地方政府和主管部門的“211工程”二期投入甚至低于一期，“985工程”一期到三期雖然有一定的增加，但增長幅度也明顯低于中央專項投入。

圖1　1995—2013年我國高等教育重點建設年度投入變化情況(單位：億元)

(二)年度投入變化情況

“211工程”和“985工程”采用專項形式進行建設，有明確的建設周期，各期投入資金必須在建設周期內使用。筆者將各期的總投入除以相應的建設年限，平均到建設周期的各個年度，可以得到其建設的年度投入變化情況，圖1中的年度投入數據即由表1各期的投入除以相應的建設年限得出。從圖1可以看出：“211工程”和“985工程”年度投入的波動幅度很大，在1999-2001年、2004-2005年和2010-2011年形成三個高峰期，分別處于“985工程”的一期、二期和三期建設期內。在1995-1998年、2002-2003年和2008-2009年出現三個“洼地”，分別處于“985工程”一期啟動之前和一、二期以及二、三期的過渡期。最高年份2010-2011年的年度投入達到三個較低年份的6-7倍。這種建設投入的大幅波動使得學校無法從長遠發展角度進行規劃和建設。

(三)投入比例變化情況

如果僅僅從重點建設本身進行分析，我國對重點建設的投入力度似乎并不算小，但重點建設投入作為國家對高等教育財政投入的一個組成部分，只有在綜合考察高等教育財政投入的總量、重點建設投入所占比例等方面才能對此有更加清晰的認識。將重點建設年度投入除以當年的高等教育財政投入得到重點建設投入所占比例，能夠看出“211工程”和“985工程”投入占同期高等教育財政投入比例的變化趨勢。高等教育財政投入數據來自國家統計局官方網站，由于1995-1996年和2012-2013年的數據沒有公布，因此統計年限確定為從1997年至2011年。

表21997—2011年我國高等教育重點建設投入比例變化情況

年份高等教育財政投入(億元)重點建設年度投入(億元)重點建設投入比例(%)1997305.7520.586.73%1998356.7520.585.77%1999443.16110.8125.00%2000443.16110.8125.00%2001632.80114.1518.04%2002752.1523.923.18%2003840.5823.922.85%2004969.79106.1710.95%20051090.84106.179.73%20061344.5882.256.12%20071598.3282.255.15%20082003.5125.001.25%20092264.5125.001.10%20102901.80147.825.09%20114023.50147.823.67%合計19971.201147.255.74%

注：(1)高等教育財政投入相關數據來源于國家統計局官方網站：http://data.stats.gov.cn/Work—space/index;jsessionid=3F361EAED9AD89638178CBCA087F1460?m=hgnd。(2)重點建設年度投入相關數據由表1各期的投入除以相應的建設年限得出。(3)重點建設投入比例由重點建設年度投入除以高等教育財政投入計算得出。

從表2可以看出：總體上來看，1997—2011年重點建設投入比例平均為5.74%；分年度來看，由于“985工程”一期建設投入力度較大，且當時高等教育財政投入總量還處于較低水平，1999年和2000年重點建設投入占高等教育財政投入的1/4，達到最高點。如此高比例的投入影響了對非重點建設高校的投入，不具有可持續性。隨著近年來國家對高等教育財政投入的增加，投入比例隨之回落，除了2004年和2005年達到10%左右以外，其他年份多在5%左右波動，最低的2008年和2009年僅為1%多一點兒。

三、結論與建議

第一，通過共建，擴大了重點建設高校的資金來源渠道，得到國家、部門、地方多方的支持，重點建設投入總體處于增長狀態，但與中央專項相比，地方政府和主管部門的配套資金額度明顯偏低且不穩定。建議進一步深化共建機制，明確共建方的責權利，明確地方政府和主管部門對共建高校的政策保證和經費支持，將部屬高校的改革發展納入地方和部門的總體規劃中，將配套資金納入地方和部門財政預算體系，實現穩定和持續的投入。第二，由于“211工程”和“985工程”有明確的建設周期，各期投入資金必須在建設周期內使用完畢，各期建設之間有過渡期，缺乏連貫性，并且最高年份的年度投入達到最低年份的7倍之多，年度投入的波動幅度很大，重點建設高校無法從長遠發展角度進行規劃和建設。建議從國家層面制定高等教育重點建設總體規劃，通過人大立法等手段，建立制度化的重點建設計劃，實現各期建設的無縫銜接，保持投入的連續性，為學校長遠規劃和建設提供保障。第三，從重點建設投入占高等教育財政投入的比例來看，從占比最低年度的1%到最高年度的25%，波動幅度非常之大，重點建設投入缺乏預期性，既不利于重點建設高校的可持續發展，又可能損害非重點建設高校的利益。建議以制度化的形式明確合理的重點建設投入比例，既可以使重點建設投入隨著國家高等教育財政投入同步增長，又不會擠占非重點建設高校的投入經費，避免高等教育的發展進入失衡狀態，實現精英高等教育與大眾高等教育的協調發展。

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(責任編輯：劉新才)

Empirical Analysis on the Key Construction Funds Input of Higher Education in Our Country

SONG Fujin

(ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China)

As the biggest investment of the key construction project of higher education in China, “211project” and “985project” are very important to the development of higher education in our country. Due to the lack of institutional guarantee, the matching funds from the local government and competent authorities are relatively low, the annually funds input fluctuate very large, the ratio of key construction funds input is unstable. Therefore, we should further deepen the co-construction mechanism, realize the normalization of the annual investment, make clear reasonable proportion of key construction funds input, establish a mechanism to ensure stable growth, provide institutional guarantee for the smooth implementation of the key construction.

key construction project of higher education; input mechanism; institutional guarantee

2015-06-03

宋福進(1975-)，男，山東海陽人，管理學博士，上海交通大學“211/985工程”辦公室講師；研究方向：高等教育管理。

G640

A

1005-5843(2016)07-0100-04

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.07.019