論土地資源立法中的法益保護

摘要：鑒于土地資源的稀缺性，通過法律手段予以保障向來是資源立法的歷史傳統。但是工業化進程的加速使得土地資源所遭受的破壞日趨嚴重，原先局限于保障土地資源所有權、使用權的民法法益和保障土地資源管理秩序的行政法法益均不足以應對當前的生態危機和環境危機。因而，對土地資源違法行為犯罪化和刑罰化成為國際資源立法的趨勢，通過確立土地犯罪的刑法法益，并且逐步將關注重點從土地資源的財產利益轉向生態利益代表了土地資源立法的未來趨向。

關鍵詞：土地犯罪，法益轉向，生態利益

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）09-0036-43 收稿日期：2016-06-22

1 問題之提出

土地作為人類賴以生存和發展的最重要物質資料，其基礎性、戰略性地位不言而喻。因此，馬克思指出：“土地是一切生產和一切存在的源泉”?？v觀我國改革開放以來，在追求經濟增長和注重環境保護的協調平衡方面存在不少遺憾，因此盡管我們的經濟發展成果顯著，但是所付出的環境代價也極為沉重。而在這些環境代價之中，由于土壤的自凈能力較弱，其危害期較之污水廢氣等更為漫長，而且土壤污染的修復卻絕非易事，它將更大程度上依賴于技術成果的運用和經濟上的高投入，因此對于土地資源的破壞更具有潛在性、隱蔽性和滯后性的特點，導致人們關注甚少，而一旦爆發就危害嚴重。

近年來涉及土地資源破壞的事例俯拾皆是，筆者挑選其中兩則具有代表性的案例作為例證和分析對象。其一是天津港爆炸事故：2015年8月12日深夜，位于天津市濱海新區的瑞海公司危險品倉庫發生火災爆炸事故，本次事故對爆炸中心區及周邊局部區域的大氣環境、水環境和土壤環境均造成了不同程度的污染。由于水體的自凈能力和大氣運動都有助于緩解水污染和大氣污染所造成的影響，因而在環境保護修復方案中，重點在于對爆炸核心區污染土壤的處理。最終的治理方案是將這些污染土壤轉運到異地處理，并移運新土加以覆蓋，以便在原址上修建海港生態公園。其二是常州毒地事件：2016年4月18日，常州外國語學校被曝光有多名在校生疑似因化工廠污染地塊施工而中毒，引發了廣泛的社會關注。事件的起因在于學校新址距離化工廠原址僅僅相隔一條馬路，且該污染地塊的修復工作尚未完成。該地塊的土壤修復方案同樣是換土，將已被污染的土壤運走，再從別處尋得好土來填埋覆蓋。正是在換土施工過程中，出現了有毒物質的擴散，導致周邊地區部分污染物超標近10萬倍，才使得本應延期遷址的學生們在進駐新校區后，出現了多名同學中毒的異常癥狀。

這兩則事件均指向了同一個問題：在土地資源的開發和保護中必須小心謹慎，尤其是針對遭受工業污染危害的土地資源，絕不能對其經濟利益利用殆盡之后，再放任其危害人們的生態利益。這實際揭示了在面對生態危機和環境危機困擾之時，對于土地資源的立法保護應該面對新問題、關注新情況，實現必要的法益轉向，在立法保護目標上從關注土地經濟價值的保護和土地權屬管理秩序轉向為對土地資源生態利益的保護，不再糾纏于短期的、次要的經濟利益，而是要宏觀的、長遠的維系土地生態系統正常運轉。

2 我國土地資源保護的立法概況

作為國家構成的必備要素，土地向來被視為統治領域的象征，因而對于土地資源予以法律保護有著悠久的歷史傳統。伴隨著社會文明的發展演進，人類對土地價值（包括土地的存在價值、使用價值、經濟價值和保護價值等）的認識漸趨深刻明晰，因而對于土地資源的法律保護也在不斷摸索中更加科學合理。當今世界各國在土地資源立法中基本上均從民事法律、行政法律和刑事法律等多個角度多個層面構建出立體的法律保障體系。

我國對土地資源的立法保護在相當長的一段時間內主要依靠民事法律和行政法律的調整與規制，真正通過刑法介入規制土地資源犯罪時間并不長。從立法進程來看，新中國建立以后，封建的土地私有制轉變為社會主義的土地公有制，因而以往處于核心地位的土地所有權確認歸屬問題逐步為土地使用權的審批、流轉以及用途改變的監管等問題所取代。這一時期的土地資源保護立法，如1953年的《國家建設征用土地辦法》、1982年的《國家建設征用土地條例》、1988年的《土地復墾規定》、1989年的《環境保護法》、1991年的《水土保持法》、1996年的《礦產資源法》等，雖然提及構成犯罪的要依法追究刑事責任，但是大多僅限于在行政立法的層面以政策手段予以保護，對于土地資源的刑法保護尚未引起足夠的重視，因而即便是在1979年刑法之中也并未規定有關土地犯罪的罪名。

改革開放帶動了市場經濟的迅速發展，土地資源的經濟功能日益受到重視，在利益驅動之下，非法批準征用土地、占用土地，非法低價出讓土地使用權，非法轉讓、倒賣土地使用權，非法占用耕地等嚴重違法行為破壞了國家土地管理的相關法律制度，此時單純的行政手段已經不足以遏制各種嚴重的土地違法犯罪，引入刑罰手段、追究刑事責任可謂勢在必行。盡管在1986年通過的《土地管理法》中尚未規定違反該法的刑事責任，但在1988年修正時分別在第48、49和54條就上述土地管理中之違法犯罪亂象規定了涉及貪污、受賄、敲詐勒索、盜竊財物、煽動鬧事等行為的刑事責任；繼之于1989年頒布的《城市規劃法》中，規定了城市規劃行政主管部門工作人員如果因為玩忽職守、濫用職權或徇私舞弊而構成犯罪的，需要依法追究刑事責任。與之相類似，在上述所羅列之行政法律中也規定有追究相關土地犯罪刑事責任的條款，這些散見于附屬刑法之中的規定，為刑法修訂中對于土地資源犯罪的總結和提煉做出了積極的嘗試和探索，對于完善土地資源犯罪頗有益助。

1997年新刑法修訂時將《土地管理法》中有關刑事責任的規定進一步予以明確化和具體化，首次設置了土地犯罪的相關罪名，即第228條非法轉讓、倒賣土地使用權罪；第342條非法占用耕地罪；第410條非法批準征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪。另外，《刑法》第六章第六節破壞環境資源保護罪和第八章、第九章中的部分罪名也可能會涉及到土地資源的保護與管理，因此從廣義上來說，也可以劃歸為土地犯罪的立法范疇，如重大環境責任事故罪、環境監管失職罪等。2000年最高人民法院發布了《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》對于司法實踐中遇到的問題又進行了具體的細化和解釋。其后，2001年的《刑法修正案（二）》將非法占用耕地罪修正為非法占用農用地罪，使得刑法對土地占用的保護范圍從耕地擴展至耕地、林地、草地、農用水利用地等農用地；2011年的《刑法修正案（八）》對重大環境污染事故罪進行了修正，刪除了“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”的要求，降低了入罪門檻。

與之相呼應，當2004年對《土地管理法》進行第三次修正時，對于法律責任的認定，涉及承擔刑事責任的條款明顯增多，與1988年第一次修正時僅有3個條款涉及刑事責任相比，這次的修正不僅在條款數目上增至6條，而且在適用情形上更加明確具體，使得行政責任與刑事責任的銜接更加緊湊。修正后的《土地管理法》增加了直接針對土地制度犯罪的內容，確立了以土地利用規劃管理為核心的土地管理制度，不僅關注于土地權屬的管理和土地經濟價值的保護，而且也開始關注到土地荒漠化、鹽堿化的影響以及土地的復墾和修復。

3 土地資源保護立法中的法益識別

通過對上述立法狀況的解讀，可以看出，現行法律制度對破壞土地資源的行為分別從民法、行政法和刑法等多個角度予以規制。由于法律的宗旨就是為了確認、保護和增進人們的正當利益，并在利益受損時提供救濟，同時抑制和否定非法利益。由此表明，在破壞土地資源的違法犯罪行為中，已經在不同程度上侵犯了相關的民法法益、行政法法益和刑法法益。

從理論上來說，由法律所確認和保護的利益就是法益，因而對于法益的解讀總不可避免地要圍繞利益而展開。作為人類行為的根本動因，利益不僅驅動著個人為了利益而活動，同時也驅動著國家制定和實施法律以協調和保護利益。事實上法也正是通過利益的引導去實現其規范人們行為進而調整人們利益關系之目的，只不過不同的部門法依據利益關系的性質和利益沖突的程度而有所區分。因此，在質的層面，憲法主要調整公共利益間的關系，行政法主要調整個人利益與公共利益間的關系，而純粹的個人利益間的關系則是民法的調整對象。當利益關系的繼續發展在量的層面達到了更高的程度，從而決定了刑法的產生，并成了刑法的基礎和調整對象。

如果將上述理論應用到土地資源保護立法實例中加以分析，不難發現：在民事法益層面，由于我國土地所有權歸屬于國家或集體組織，因而不存在涉及個人利益的土地所有權流轉問題，但是我國《憲法》規定，土地的使用權可以依法轉讓，這就使得土地使用權具有了商品的性質，這也決定了我國民事法律主要集中于保護土地資源的利用問題。而土地資源的自然性和經濟性決定了土地供給的稀缺性，不法者通過使用權的流轉同樣可以謀求得到高額利潤，因而在利益驅動之下，土地資源利用中的違法犯罪行為愈演愈烈，通過土地使用權的流轉而產生的個人利益間的沖突與矛盾，僅憑補償救濟式的民事手段往往難以有效遏制此類行為的泛濫。

在行政法益層面，由于行政法是以法益為本位、調整平衡個人利益與公共利益的法，因而主要集中于維護和保障土地資源的管理秩序，避免土地資源遭到人為的非法破壞。這主要是針對改革開放以來，工業化的發展對農業國傳統之下的土地資源所造成的急劇破壞和浪費，它不僅體現為違反土地利用總體規劃，對土地資源的非法占用、濫用，例如將農用地轉為建設用地；還表現為對土地質量的破壞，比如破壞土地種植條件、工業用地污染、對土地不當開發致使沙漠化、鹽堿化等。應當說，行政法益的這種調整和平衡從總體而言最終會使得個人利益得以保護和發展，但是受短期個人利益目標的驅動和支配，當違法行為的預期利益超出行政制裁所帶來的損失，往往不足以遏制和打擊此類違法行為。

正是在這種情勢之下，將嚴重破壞土地資源的不法行為予以犯罪化，確立土地犯罪的刑法法益，通過刑罰手段實現對土地資源的保護才成為大勢所趨。以刑法自身所具有的謙抑性品格來看，只有針對具有嚴重社會危害的行為才會采取刑事懲罰這一終極法律措施。以刑罰手段來規制土地違法犯罪行為，不僅表明對于土地資源的破壞已經嚴重威脅到了人類的生存利益，因而不得不動用刑事法律；而且還表明非刑罰手段在遏制此類行為之時已經無能為力，在迫不得已情況之下才求助于刑事制裁這一最有力度的終極手段。當然這也契合了加強土地資源刑法保護的國際趨勢。縱觀世界各國，工業革命以來所造成的土地危機和環境危機使得各國均認識到加強土地資源刑法保護的必要性和重要意義。因此，土地犯罪新罪名的設立、懲處力度的加大、刑罰適用種類的增多都在不斷地深化土地資源犯罪的內涵、擴大土地資源犯罪的外延。

4 土地資源保護中的法益轉向

盡管對于侵害土地資源的行為，已經綜合采用了民事、行政和刑事手段加以遏制，但從立法過程而言，顯而易見針對土地資源違法行為的犯罪化和刑罰化是在民事手段和行政手段收效甚微的情形之下才應運而生的。這是由于在現實生活中，基于利益的復雜性和不法行為的差異性，即便是相同的利益常常也需要借助多重法律來保護，尤其是當一般部門法對某種不法行為的規制不足以遏制該類不法行為、不足以保護某種利益時，立法者就會考慮將該類行為予以犯罪化并追究刑事責任。因而，與一般部門法往往只保護某一方面法益不同，刑法所保護的法益范圍更為廣泛，且具有綜合性和最終性，往往作為利益保護的最終手段。正是在這個層面上，盧梭指出：“刑法在根本上與其說是一種特別的法律，還不如說是其他一切法律的制裁”?？梢哉f，加強土地資源的刑法保護既是對現實生活中嚴重侵害土地資源行為的回應，同時也符合刑事法律的運行規律。當然這一過程意味著從民法法益、行政法法益向刑法法益的轉向，從對土地資源保護的實效性角度而言，事實上這種轉向已經發生并且目前還在持續進程之中。

從本質上而言，刑法是一部法益保護法，如果沒有法益保障的需要也就無所謂刑法規范的存在。但是法律所要保護的利益本身并不是由立法者創造的，立法者只是通過法律來確認和保護某種已然在現實中存在的法益。因此法益先于刑事制定法而存在，具有高于實定法之屬性。在漫長的土地資源開發利用保護歷史中，人類較早關注到了土地資源的經濟價值，因而即便是在刑法法益的范疇中，也總是率先將之作為財產法益予以保護，這在世界各國關于土地資源保護的立法中均可以得到驗證。如日本《刑法典》在第323條“侵占不動產罪”中所要明確保護的就是土地的私有權，再如加拿大《刑事法典》對于屬于不動產的土地如果使之處于無用、失效或毀損狀態則構成犯罪；我國也不例外，《刑法》第228條所規定的非法轉讓、倒賣土地使用權罪也是典型的以財產權屬為保護對象的犯罪類型。

隨著經濟社會的發展，人們逐步認清土地資源并非只具有單一的經濟功能，它所具有的生態功能對任何人而言都是一種利益，尤其當全球生態危機和環境破壞日益嚴重，現代社會中的人們對不受污染和破壞的、良好的生態環境產生了普遍需求，因而對于生態利益的保護越來越受到更多地關注和重視。從理論上而言，盡管立法者不能創設利益，但立法者可能發現利益，從而以法律的形式對所發現的利益進行保護，使之成為法益。當生態利益凸顯其在現代社會中的重要性并逐步為人們所關注后，立法者便可以通過各種法律對之進行保護。而當前侵犯生態利益的土地違法犯罪行為更趨復雜多樣，實踐中一些已達到犯罪程度的嚴重的土地違法行為并未予以犯罪化，因而從罪名設置、構成要件和刑罰配置等諸多方面都暴露出了不少弊端。這一方面表明對于土地犯罪行為的法益保護，在范圍上已經難以涵蓋新型土地犯罪；另一方面，這也表明了在土地犯罪中的法益保護重點上已經出現了轉向，從而需要予以重新規劃布局。所以，有必要借鑒土地犯罪刑法保護的國際經驗，根據刑法對土地犯罪行為規制的立法價值、目的，將土地犯罪所要保護之法益適當擴展其外延，不再僅局限于財產利益，更要包含土地的生態利益，以便更好地發揮刑法對土地資源的保護、保障功能。

5 土地資源立法中的法益定位

生態利益概念的提出，是現代社會環境意識和權利意識覺醒的必然。強調對生態利益的保護，從根本上而言是為了保護人類生存空間、人體健康以及經濟活動所必須的環境條件，以維護生態系統的正常運轉。在人類社會演進過程中，向來比較重視生態資源的物質供給功能，人類不斷從土地資源中攫取食物、原材料等物質產品，這在工業革命以前，由于人地危機尚未凸顯，其生態功能尚能滿足自我修復。但是隨著人類對土地資源的過分掠奪和破壞，已經對人類自身的生存構成了威脅。此時人類才認識到包括土地資源在內的生態系統不僅僅具有經濟功能，同時還能帶給人類安全生存的利益、美學享受以及文化教育等非物質功能。正是在這種情勢之下，生態利益漸漸獨立于經濟利益，成長為一種新型的、具有廣泛需要的利益，也逐步被納入到法律調整的范疇。當然，生態利益的獨立與成長并不意味著對經濟利益關注的式微。事實上，土地資源作為體現生態利益的重要因素，其經濟功能和生態功能相互依賴，不可分離，其中生態功能是經濟功能的載體，如果生態功能遭到破壞，其經濟價值也將不復存在。但是基于“經濟人”的假設，社會個體在對土地資源所蘊含的利益進行衡量比較時，以公共利益面目出現的生態利益往往讓位于個人經濟利益。受利益驅動往往對土地資源進行破壞性開發，例如濫砍濫伐濫墾造成水土流失以及土地沙化風蝕，不合理灌溉引起土地次生鹽堿化，城市建設中濫占耕地造成大量農田喪失，工業用地的污染廢置等，均使得整個生態環境造成巨大破壞，這有損于土地等自然資源可持續發展和“代際公平”。如果仍然將此類犯罪的客體定位在土地管理制度層面上，最終落到只注重土地的經濟功能，其后果不是保護土地，而是掠奪土地資源。

因此，在《土地管理法》中強調土地利用總體規劃要以保護和改善環境、保障土地的可持續利用為原則，對于耕地的保護更加科學具體，對于建設用地的審批更為謹慎嚴格，并在法律責任的追究上更多地通過規定刑事責任來加大保護力度，這些轉變無疑適應了對土地資源生態利益的保護趨勢，也為在刑法法益范疇之內進一步探索和確認土地犯罪中以生態利益為保護重點的罪名建構和刑事處罰提供了實踐經驗。

我國刑法對于生態利益的保護主要集中在破壞環境資源保護罪這一節中，例如對珍貴、瀕危野生動物以及珍貴樹木的保護，就是著眼于當代及后代因生物多樣性的保持而享有的生態利益；設立非法捕撈水產品罪和非法狩獵罪也是通過對一定期限、一定地域的水生、陸生動物給予保護，保證了這些動物的繁衍生息，維持了生態系統平衡所必須的動物種群及數量，這也體現了對生態利益的保護。就涉及土地資源的犯罪而言，也逐步開始關注對于生態利益的保護。例如《刑法修正案（八）》將重大環境污染事故罪修正為污染環境罪，刪除了“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的認定標準，直接代之以“嚴重污染環境”，這明顯是從關注人身和財產權益轉向了關注生態利益。但是破壞環境資源保護罪統屬于妨害社會管理秩序罪，總體而言還是強調對秩序安全和秩序管理的保護，并未將生態利益作為獨立的保護法益。

由于我國刑法中涉及土地資源的犯罪并不僅限于破壞環境資源保護罪中，因而除了保護秩序法益，也不乏部分罪名將人身權益和財產權益作為保護的重點，唯獨缺乏的是以生態利益為單獨的保護法益，將之作為一類獨立的犯罪予以規范，這反而使得我國土地犯罪的類型歸屬更加撲朔迷離，與追求生態利益保護的目標相去甚遠。例如，擅自進口、非法處置進口的固體廢物罪中極有可能造成對土地資源的破壞，但是認定標準并未隨污染環境罪的修正而改變，仍然關注的是人身和財產損害，并不包括環境損害的具體要求；再如，《刑法修正案（二）》中盡管將耕地擴大為農用地，但是對“農用地大量毀壞”的關注更多地體現為經濟利益而非生態利益，尤其是在農村，土地適用家庭承包制，土地污染及其他破壞土地資源的行為很難納入政府的監管范圍。如果這些農用地被非法占用為工礦企業用地，一旦發生土壤污染，對造成直接顯性后果的水污染和大氣污染都尚未真正重視的地方政府，更難寄希望其重視生態利益的保護。在“常州毒地事件”中，設若沒有眾多學生受污染中毒現象的曝光，有誰又會關心土壤污染，那些與污染地塊相伴幾十年的周邊居民早已習慣了捂著鼻子生活。對于他們而言，生態利益的法律保護既是淡漠的，也是渺茫的。

正是由于土地資源所涉及的法益保護紛繁復雜，才有了在若干保護法益中進行法益目標的衡量與選擇問題。確立不同的基本法益就意味著不同的犯罪構成設計和不同的罪狀表述，從而決定了對于某種行為是否具有予以犯罪化的必要。如果將生態利益設定為基本法益目標，那么土地犯罪的行為形態必然表現為將生態利益的損害作為定罪和量刑的標準，從而將生態利益置于優先地位。如果土地刑法旨在保護人身或財產利益，則土地犯罪的罪與非罪就取決于財產損害，那么通過刑法分則中對于財產保護章節的規定就可達到目的，完全沒有必要單列土地犯罪。然而，資源立法的總體取向表明，生態利益在整個法學利益譜系中作為應受法律調整的新型正當利益越來越受到世界各國的認同和推崇。因而未來土地資源立法的法益定位更應關注于生態利益的保護，在這點上，《俄羅斯聯邦刑法典》的立法經驗值得借鑒，它將生態犯罪獨立成章，將生態利益作為犯罪客體，對環境犯罪的制裁以生態利益的損害為標準，而不是只考慮經濟利益。

6 結語

土地問題關系到人類生存問題，盡管我國存在著嚴重的人地危機，但是中國幾千年的農業國傳統對于土地資源的利用和保護堪稱奇跡。遺憾的是，作為迅速發展中的大國，土地資源遭受到了驚人的破壞。雖然我們已經積極努力地通過民法、行政法以及刑法等手段去改善公眾日益增長的生態利益的需求與相對落后的經濟利益之間的矛盾，但是在物質供給并不是很充裕的國情下要求公眾舍棄經濟利益而追求生態利益無疑困難重重。因此，我國面臨的土地資源保護問題更為復雜，既要在各種利益沖突之間進行協調平衡，又要在不同層次不同角度的法益保護中確立合理的邊界。從更為長遠和宏觀的目標而言，對于土地資源的法律保護顯然是要確保生態系統最基本的平衡狀態，避免對于土地資源的過度攫取以致危及人類自身的生存。因此，只有將生態利益作為法益目標，注重以生態利益為重點構建法律保護體系方能實現這一目標。

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作者簡介：

陳國坤，南開大學法學院博士研究生，研究方向為中國刑法學。