保障性住房后續管理長效機制研究

摘要：我國大力推進保障性安居工程建設，計劃“十二五”期間建設保障性住房3600萬套，解決1億人的住房問題。天津市不斷加大政府投入力度，擴大保障性住房建設規模，截至2015年底全市累計新建各類保障性住房74萬套，住房保障覆蓋面達到城鎮非農業戶籍家庭的30%以上，有效改善住房供應結構，促進房地產市場平穩健康發展。從2014年開始，新建的保障性住房已開始集中入住，入住項目后續管理包括運營管理（經租管理、物業管理）、保障資格監督管理以及社會管理服務等方面，均面臨著新的課題。立足上述實際，圍繞天津市保障性住房后續管理的現狀、問題、重點、經驗借鑒、實踐創新及發展方向進行研究，對后續管理長效機制建設的論述涵蓋制度立法、權責主體、機構運行、支持政策、配套設施、綜合服務、項目運營、政策監管等重要環節，綜合而成較為全面、系統的體系。

關鍵詞：天津市，保障性住房，后續管理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）09-0063-71 收稿日期：2016-08-05

住房是基本的生存資料，關系到人的生存需求和社會安定；住房問題不僅是經濟問題，更是十分重要的民生問題。“十二五”期間，天津市保障性住房建設規模、保障范圍都走在了全國前列，通過對天津市保障性住房后續管理進行系統研究，針對普遍易發問題、工作難點和長效機制建設提出對策建議，不但有利于促進本市住房保障工作持續健康發展，也可以為國內其他省市保障性住房后續管理提供一定的借鑒參考。

1 天津市保障性住房建設及管理運行概述

1.1 住房保障政策制度體系構架

通過制定實施天津市“十二五”住房保障規劃，建立了“發放三種補貼、建設三種住房”的住房保障制度體系，對符合條件的城市中低收入住房困難家庭分層保障，住房保障申請條件隨著城市居民收入增長而適時調整，以擴大中低收入家庭受益范圍。

1.2 保障性住房建設及使用管理概況

“十二五”期間，全市開工建設保障性住房50.5萬套，新增租房補貼家庭5萬戶，超額完成規劃目標；全市累計新建保障性住房（三種住房）74萬套，向12.5萬戶家庭提供租房補貼（三種補貼），享受住房保障家庭占全市城鎮非農業戶籍家庭的30%以上，高于國家關于“到2015年保障性住房覆蓋面達到20%左右”的目標。保障性住房項目落實屬地化責任，納入所在地區縣人民政府管理范圍，市政配套、公建設施隨住宅同步建設交付，已入住項目98%以上落實了社區管理、93%以上按照普通住宅小區標準由物業服務企業實施專業管理。

1.3 保障性住房建設及管理職能分工

天津市建立了市、區縣、街鎮三級住房保障管理體系：

市政府統領全市住房保障工作，市國土房管局為住房保障工作的行政主管部門，負責研究擬定保障性住房建設管理有關地方性法規、規章和政策，會同有關部門編制實施住房保障發展規劃、年度計劃；保障性住房建設項目用地供應、預審管理，核發建設用地批準書和國有土地劃撥決定書；對保障對象資格進行審核備案、動態核查，對保障性住房項目實施銷售許可管理、物業行業管理，監督管理保障性住房市場。市國土房管局下屬的住房保障管理辦公室（以下簡稱住保辦）是保障性住房建設、管理的專職機構。

區縣人民政府作為住房保障責任主體，承擔行政轄區內住房保障、危陋房屋拆遷和定向安置經適房建設工作，對保障性住房項目進行屬地化管理；區縣房管局負責住房保障資格審核，區縣民政局負責申請家庭收入、財產審核。

各街道辦事處（鄉鎮政府）設有住房保障窗口，負責“三種補貼”申請初審，將轄區保障性住房項目納入社區管理。

1.4 保障性住房建設及管理主要環節

申請“三種住房”的家庭，需持相關要件到戶籍所在區縣房管局提出申請。在準入環節，區縣房管局細化完善包括審核、公示、備案、配租、銷售、權屬登記在內的管理流程。住房保障管理部門通過與房屋、戶籍、婚姻、殯葬、住房公積金、社會保障、工商注冊、稅務、車輛等數據信息聯網，將保障性住房審核、分配、監管、退出等業務納入系統網絡平臺，全面核查住房、人口和收入財產情況。

保障性住房分配實行“一戶一證一房”原則。公租房項目在人大代表、政協委員和公證機關監督下公開搖號選房，部分肢體、視力有較大殘疾的群眾有優先選房權。限價房項目開發建設單位在取得銷售許可證10日內一次性推出房源，規模較大的項目分批次辦理銷售許可并上市銷售的，不得出現兩批次之間房源“斷檔”，嚴格對證售房，禁止委托代理銷售。經適房項目面向特定拆遷片定向建設使用，拆遷家庭持證購房，在拆遷單位或開發建設單位組織下公開選房。

在后期監管環節，住房保障管理部門對公租房持證和承租家庭、限價房持證家庭（資格有效期一年）住房情況進行季度核查，對條件變化超標的家庭，及時啟動退出程序。此外，享受“三種補貼”家庭（包括承租公租房或在市場租房）每年需主動申報家庭人口、住房和收入財產變化情況。

2 天津市保障性住房后續管理存在的問題

2.1 部分保障性住房項目配套設施和環境不完善

受城市空間局限，保障性住房項目選址多集中在外環線周邊，配套基礎條件相對薄弱；配套非經營性公建受保障性住房售價與成本控制影響，無法納入住宅地塊成本進行平衡，因此部分為獨立選址，給項目所在區帶來較大財政壓力。

2.2 保障性住房項目屬地責任及社會管理需強化

2.2.1 個別項目屬地化問題亟待解決

津南區雙港新家園于2010年起陸續進住，1萬余套保障性住房已基本入住完畢。截至2014年底，由于街道、社區居委會未組建，各項目無法成立業主大會，仍由開發建設單位選聘的前期物業服務企業進行管理。對保障性住房項目內圈占綠地、私搭亂蓋以及新家園周邊占路擺賣、垃圾堆置等問題，區綜合執法雖組織進行了治理，但缺乏街道、社區管理的支持，成果難以保持。居民群眾對環境秩序受到影響、非經營性公建未及時投入使用、公共維修基金無法正常啟用等問題反映集中。此外，西青區龍順園項目于2011年入住，截至目前尚未落實屬地管理。

2.2.2 居民生活需求造成“人戶分離”現象

按照住房保障政策要求，公租房項目不允許遷入戶籍；購買經適房、限價房的家庭多因子女就學等原因，不愿將戶籍從市內六區原居住地遷出。一方面，保障性住房居住家庭“人戶分離”給社會治安、社會保障、計劃生育等以戶籍為依據的城市管理工作帶來較大難度；另一方面，市財政按照戶籍人口安排的社區居委會管理活動經費也不能落實，一定程度上影響了保障性住房社區建設和居住管理工作的開展。屬地和原戶籍地社會管理權責不一致，給保障性住房受益家庭在居住地享受公共服務帶來困難。

2.2.3 保障性住房后續管理支持政策尚待匹配

《天津市基本住房保障管理辦法》規定，保障性住房由所在地區縣人民政府按照新建住宅小區管理要求實施社區綜合管理。對保障性住房居住的各類困難家庭進行社會管理，工作量相較普通居住區更大；加之困難群體對社區公共服務的需求更加集中，所屬區、街在設施設備管養方面也要投入更多的人力和物力，目前的機構編制和財政政策只是按常規配置，并未給予進一步傾斜。

2.3 公租房入住后資格和履約監管存在局限

在天津市“三種住房”中，經適房用于安置拆遷家庭、不設置其他條件限制；申請購買限價房家庭購房資格證有效期滿后，也不再列入核查范圍（只對重復申請住房保障進行限制）；公租房是惟一在入住后仍需履行核查程序、驗證保障對象資格情況的保障性住房類型。

2.3.1 公租房房源調整機制需要進一步健全

按照公租房管理規定，申請家庭人口為2人及以下的，配租1室1廳或1個居住空間（1個兼起居室的臥室）戶型房屋；人口為3人及以上的，配租2室1廳或2個居住空間（1個臥室加1個兼起居室的臥室或者1個臥室加1個起居室）戶型房屋。但對于承租家庭因結婚、出生、過世導致的人口增減，尚未明確房源調整的相關要求。此外，為方便居民就業、子女入學、照顧老人等需求，市住保辦于2013年推出專項程序，規定承租同種戶型公租房的2個家庭間通過網上“互換平臺”達成交換意向，經運營管理單位查驗備案后，可調換承租房屋；但上述政策限制性較強，截至2015年僅有10對家庭辦理了互換手續。

2.3.2 公租房續租收入財產核查未同步履行

天津市公租房租賃對象初次承租期不超過3年，租賃期內，可根據市發改委核定的租金標準調整房屋租金；租期屆滿，經審核符合屆時公租房承租條件的原承租家庭可續租，每次續租期限不超過1年，租金按屆時標準繳納。可見，公租房續租相當于在續租時點的政策條件下對承租家庭重新履行準入審核，但從2014年4月首批公租房項目啟動續租工作到2015年年中，住房保障管理部門對秋怡家園等9個項目、7562戶續租家庭進行了住房和人口核查，但民政部門未同步開展收入財產核查。近年來天津市公租房政策未作調整，除享受“三種補貼”的承租家庭已通過年度申報審核收入財產情況外，對非補貼承租家庭收入財產的監管存在缺失，無法保證政策執行的公正性和準確性。

2.3.3 承租家庭違約騰退訴訟執行難度大

在實踐中，公租房項目所在區法院對受理違約騰退房屋訴訟案件較為謹慎，目前各項目符合起訴騰房條件的家庭共86戶，立案19戶，占比為22.1%；起訴公租房違約騰退房屋時，須先起訴解除合同再起訴騰退住房，審理時間需半年到一年，其間欠租行為持續發生，管理工作較為被動；在執行階段，法院要求提供騰退安置房屋且對房屋有較為嚴格的要求，對于已判決勝訴的4個案件，因考慮執行難度大，法院已駁回其中3個案件執行申請。公租房項目運營管理單位和承租家庭作為平等的民事主體簽訂租賃合同，當出現嚴重違約、需騰退房屋情況時，司法訴訟和執行是退出機制的最后保障。隨著本市公租房項目首次續租后搬遷期到期，會有較多不符合條件家庭需要騰退，此環節不能得到很好的落實，直接影響房源循環使用和管理良性運行。

3 天津市保障性住房后續管理的問題析因

3.1 保障性住房后續管理缺乏必要的頂層設計

天津市“十二五”住房保障規劃確立了“發放三種補貼、建設三種住房”的政策制度體系和保障目標，但對于保障性住房后續管理只是作為實現規劃的一項措施，而沒有作為一項獨立的課題來關注和研究，更未達到頂層設計的高度。現階段迫切需要結合全市保障性住房建設進展和下一步安排，將建設與后續管理統籌考慮，圍繞保障性住房后續管理的顯著特點、主要矛盾和一般規律，對體制機制、配套政策、預期目標、實現路徑、考查標準等進行系統設計和規劃，通過調整模式、明確分工、落實責任、整體規范來強化后續管理的薄弱環節，有效破解難點問題。

3.2 保障性住房后續管理支持和投入力度不足

3.2.1 配套政策不同步

2008年制定實施的《天津市廉租住房屬地化管理辦法》至2013年已失效，目前本市沒有關于保障性住房屬地化管理的具體標準和實施依據；《天津市基本住房保障管理辦法》對保障性住房后續管理屬地化原則規定在操作層面缺乏政策程序支持，難以落到實處。此外，保障性住房項目公建、配套工程和景觀綠化建設標準也不健全，易出現建設不同步或使用功能不滿足需求等問題，影響群眾居住滿意度。

3.2.2 支持機制不完善

主要反映在稅費減免和財政資金轉移支付方面。目前，公租房項目運營管理單位可享受公租房租金收入免收營業稅、房產稅等優惠政策，但其收取的配套公建租金和物業費仍需繳稅。此外，“十二五”期間，環城四區作為保障性住房最主要的人口導入區，與導出區間社會管理經費的轉移支付尚待落實，公共服務機構設置、人員編制以及市政公用設施管養“以獎代補”等方面也僅是統一執行現有政策，加之保障性住房項目缺乏自養能力，人口導入區權責失衡，易產生社會管理問題。

3.3 后續管理的協調機制不健全

保障性住房后續管理是一項綜合性、系統性很強的工作。市國土房管局是天津市住房保障工作的行政主管部門、市民政局負責社區（物業）管理，本身在保障性住房后續管理中承擔了重要任務，但在實際工作中協調推動的事項有很大一部分又超出了自身職責范圍。據不完全統計，從2011年到2015年，僅市住保辦組織的保障性住房后續管理協調會議就達400余次，協調的許多問題是由項目運營管理單位、物業服務企業或群眾通過各種渠道直接反映的。住保辦作為市級住房保障政策執行部門，不僅需要核實了解情況并告知屬地區縣人民政府和有關職能部門，還要牽頭協調、跟蹤進展。由于屬地區和專業職能部門作用未得到充分發揮，責任單位往往依賴于牽頭單位，后者受到管理職能、單位級別限制，推動問題落實解決的難度較大，涉及如資金經費、人員編制、配套工程建設等復雜情況還需報請上級部門或市政府，導致一般層面上協調效率低、工作推進慢、效果不理想。

3.4 保障性住房后續管理屬地化模式需強化

保障性住房后續管理作為城市管理的組成部分，同樣需要“條塊結合”。作為“塊”的屬地管理，是保障性住房后續管理的基礎。保障性住房后續管理的屬地化模式，指區縣人民政府將已具備入住條件的保障性住房納入社會管理范圍，比照普通商品房提供基本公共服務。屬地管理是居住管理的首要原則，區縣人民政府負有主體責任，不能因為保障性住房居住對象特殊、管理難度大，就給予差別對待，或推延落實項目屬地接管。

4 完善保障性住房后續管理長效機制對策建議

4.1 健全相關立法及頂層規劃設計

4.1.1 保障性住房后續管理法制建設

“十三五”期間，結合住房保障政策調整、保障性住房后續管理工作重點和原有的薄弱環節，對《天津市基本住房保障管理辦法》內容進行梳理更新。定位于制度立法的宏觀層面，突出在保障性住房建設階段超前謀劃、為后續管理打下良好基礎的理念，并對保障性住房后續管理內容范圍、主要管理部門及權限、屬地化管理模式、運行機制和配套政策、收入財產綜合比對系統建設和定期核查、惡性違規行為法律責任、退出司法執行以及保障性住房項目環境配套、社會管理和公共服務等關鍵環節進行明確界定和闡釋，為政策執行提供堅實的法律保障，確立保障性住房后續管理長效機制總體框架。

對于商品房項目按一定比例配建保障性住房、公租房項目配租入住后房源調整、公租房承租家庭收入財產定期核查等保障性住房后續管理尚未涵蓋的領域，進一步加強政策研究、制定規則程序、形成完整體系，使法規層面的原則方針具體化為保障性住房后續管理專項工作方案，并保持立法思路、治理重點的連續與統一。

4.1.2 保障性住房后續管理規劃設計

一是從規劃層面做好統籌安排。在天津市“十三五”住房保障規劃制定過程中，堅持“建管并重”的指導思想，立足存量規范、增量保質，從中觀層面對保障性住房后續管理進行整體設計，明確五年中的重點任務和工作目標，確定完成時間表和路線圖。

二是完善資金編制等支持政策。結合實際研究制定公租房項目經營性公建稅費減免、保障性住房后續管理專項獎勵資金籌集使用等支持政策，促進管理長效、良性運行。盡快實施已初步成型的保障性住房人口導入區與導出區社區管理經費轉移支付、公共服務機構人員編制調劑使用，以及環城四區保障性住房項目配套市政公用設施管養“以獎代補”市級統籌資金比例提升等利好政策，使保障性住房項目屬地與保障家庭原居住地之間的責權利趨于平衡，建立公平合理的后續管理機制。

三是促進部門間信息溝通共享。將住房保障“不良記錄”納入信用管理平臺，在就業、繳稅、銀行貸款、工商注冊等方面對隱瞞、虛報、偽造有關信息或采取不當手段申請和享受保障性住房的家庭形成有效制約，加大違規成本、發揮警示震懾作用。

4.2 強化屬地管理與部門統籌組織

4.2.1 深化落實保障性住房后續管理屬地責任

建議制定“天津市保障性住房屬地管理辦法”，進一步明晰區縣人民政府在保障性住房項目建設、分配、管理等方面的主體地位、職責范圍及屬地化歸口原則。通過統一標準、理順權責，使保障性住房后續管理屬地化模式有據可依。

4.2.2 加強保障性住房項目建設與管理的銜接

基于建設和后續管理同為保障性住房工作的重要組成部分，二者間有著緊密聯系，建議市級層面仍由市國土房管局作為保障性住房后續管理牽頭部門。在已建立立法保障的基礎上，需對組織協調、信息共享、考核問效和監督管理涉及的執法手段、取證渠道等方面細化權責范圍，并明確相關部門的配合責任。

進一步發揮市級保障性住房管理服務機構（市住保辦）協調作用，從建設源頭為后續管理奠定良好基礎。對各區縣異地建設的保障性住房項目在選址階段需就資金轉移支付、配套政策、移交接管等進行約定，通過統籌安排、合理調控實現兩地間供需對接、資源共享，妥善解決民生保障與發展空間的矛盾。

制定關于加強保障性住房社會管理和服務工作的意見，明確后續管理中“條”所應承擔的職責和服務標準。以群眾需求為導向，在社區管理、社會保障、勞動就業、社會救助、治安秩序、醫療衛生、教育培訓、房屋管理、服務配套等方面有效落實部門職能延伸與管理搭接，提高保障性住房的綜合服務水平。

4.3 提升完善保障性住房項目配套環境

建議在以下述范圍內組織開展保障性住房項目完善配套工程：包括華明和雙港兩個新家園大型保障性住房居住區，張貴莊、淮河道保障性住房集中片區和遠年入住項目在內的市內六區、環城四區共53個保障性住房項目。

一是完善配套設施。結合規劃要求，對保障性住房項目公共配套服務設施進行完善，尚未建設的盡快啟動建設，已經建成的按規劃要求投入使用；保證周邊道路通暢，自來水、排水、燃氣、電力、路燈等各項配套設施齊全。

二是強化社區管理。保障性住房項目實現社區管理全覆蓋，已具備條件但尚未成立業主大會的需盡快組織籌建。對項目周邊的公共秩序、環境衛生進行綜合治理。完善社區公共服務場所和設施、器材，規范辦公環境條件，做到便民、利民。

三是規范物業管理。保障性住房項目物業管理應按照普通商品住宅項目標準實施，管理規范、環境整潔、無雜物堆放，公共設施設備運行正常、養護到位。市財政對市內六區和環城四區市集中建設、入住一年以上的公租房（含廉租住房）和定向銷售經適房項目物業服務企業因居住家庭生活困難、物業費收繳率低產生的資金缺口給予適度補助。

四是提升綠化景觀。按照保障性住房綠化導則要求，對各項目綠化進行提升改造，補植樹木、綠籬、草坪。區內綠化工程方面，參照淮河道保障性住房示范區建設情況，按照每建筑平方米8.94元的標準組織實施；界外地綠化建設方面，新建和在建保障性住房項目由開發建設單位按照200元/平方米標準向所在區縣市容園林委繳納界外綠地綠化工程建設費，區縣市容園林委負責建設及養護工作。

五是改善項目環境。對破損甬路、圍墻進行整修；更新增加健身設施、宣傳欄；合理規劃停車位，保證車輛停放有序，在條件允許的情況下適當增設車位；治理私搭亂建、圈占堆物等現象。

六是完善公交線路。結合各保障性住房項目周邊公交布局和居民出行需求，完善公交線網，增加線路、車次，延長運營時間，方便居民出行。

4.4 探索社會管理和服務模式創新

4.4.1 加強社會監督，實施績效考核管理

一是強化保障性住房后續管理公眾參與和社會監督。在繼續使用好市國土房管局政務網、咨詢熱線等公共服務平臺的基礎上，開發利用政務微博、微信公眾號、手機客戶端等新渠道，做好保障性住房后續管理有關政策的宣傳普及，進一步提高服務效率。建立定期溝通機制，在一定范圍內向人大代表、政協委員、專家學者、社會監督員等通報保障性住房后續管理情況，提高監督的針對性、有效性，聽取建設性意見。公開市、區兩級保障性住房后續管理咨詢服務和舉報投訴電話，以媒體專欄等形式暢通問題反映渠道，充分發揮媒體監督、群眾監督的作用，為開展保障性住房后續管理績效評價提供依據。

二是對保障性住房后續管理情況開展績效考核評價。天津市財政檢查局曾對2009年政府投資保障性住房項目（當時主要為“十一五”期間建設籌集的廉租住房項目）進行績效評價，并將后續管理列為評價指標的重要項目，具備了開展相關工作的經驗。2015年，財政部、住房城鄉建設部聯合印發《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》，天津市被列為試點城市之一，相關工作正在落實中，未來可考慮將保障性住房后續管理作為一個相對獨立的部分列入評價指標體系，以便全面掌握全市保障性住房建設和管理情況，相關評價成果可直接運用在市政府對區縣“民心工程”完成情況的年度考核中。市財政應籌集保障性住房后續管理專項獎勵資金，根據各區縣人民政府績效情況采取相應的激勵措施。

4.4.2 融合市場機制提升綜合服務效益

“十三五”期間，天津市保障性住房政策趨于穩定，因此，在合理平衡現有房源方面可打通公租房、限價房、經適房內部通道，建立保障性住房租、售轉換機制，更好地滿足保障群體租購需求；在后續管理機制建設方面可探索社會機構代理經租區位、戶型等適宜的閑置存量住房作為公租房房源。

政府可鼓勵引導公租房運營管理單位、社會專業機構、物業服務企業等通過企業投資、專項扶持、購買服務、合作籌措房源、建立信息服務平臺等方式，長期租賃社會閑置存量住房（包括未售出的限價房和經適房），按照規定進行轉租用于公租房使用。這樣既能夠盤活社會閑置存量住房、改善租賃住房供應結構、發展培育機構出租人、拓寬公租房房源渠道，又能借助現有項目“房等人”的有利條件和相對成熟的配套資源彌補新開工項目選址空間、建設周期方面的局限，豐富申請家庭的選擇、提高居住便利度，為后續管理奠定良好基礎。

4.4.3 探索貨幣保障發揮社會資源優勢

一是擴大貨幣化補貼保障范圍。對符合公租房準入條件的家庭按不同層次發放住房租賃補貼，允許其根據自身需求，租賃套型面積符合標準的社會住房（目前“三種補貼”中廉租住房實物配租補貼家庭只能承租公租房；還有部分公租房承租家庭未享受“三種補貼”）；對符合限價房準入條件的家庭購房補貼，允許其購買中小戶型普通商品住房。這樣，具備公租房承租資格和限價房購買資格的家庭可以不受項目推出時間、房源登記數量的限制，以選擇范圍最廣、對自身生活最為便利的形式“一步到位”取得保障；公租房項目運營管理單位節省了后期房源調換的操作成本；集中建設保障性住房項目后續管理的壓力也在住房市場更大的空間里弱化以至消彌。與之相應的是，政府還應對在市場租購住房的保障家庭實際繳付的物業費與已入住保障性住房項目物業費平均水平的差額進行補貼。

二是拓展社區服務社會聯系面。住房保障工作站配合保障性住房社區居委會做好居住家庭失業登記工作。在社區配套商業服務項目和各類服務機構招聘人員時，優先推薦就業困難的保障性住房居住家庭成員應聘。同時，與勞務代理機構建立聯系，提供政策咨詢、就業指導、職業介紹，為困難家庭搭建就業平臺。

三是加強社會組織的協同參與。探索將新家園大型保障性住房居住區等項目作為社會管理創新試點，通過孵化培育、政府購買服務、公益創投等多種方式，發展公益服務類、維權調解類社會組織，健全人民調解、利益協調、訴求表達、權益保障機制，有序引導居民自治。完善保障性住房社區居民代表大會、社區事務聽證會、居民協商議事會等議事制度，推廣民主管理，暢通民意訴求，強化民主監督。

筆者認為，通過在上述方面深入研究探索，可以使政府行政管理職能履行效率更高、工作銜接及各項機制運轉更加順暢、對重要領域和關鍵環節的監督管控更加到位，以達到使保障性住房運營管理、政策監管和社會服務步入規范化軌道，提高后續管理水平、促進長效良性運行的效果。

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作者簡介：

周軼洲，房地產經濟師，就職于天津市社會保障住房管理服務中心，研究方向為住房保障。