布萊爾工黨政府與卡梅倫保守黨政府的養老金制度改革之比較

羅雨翔

[摘 要]布萊爾工黨政府和卡梅倫保守黨政府為保證養老保險制度的可持續性、實現選舉或連任的勝利，進行了一系列的改革，試圖簡化養老金體系，更加強調個人責任。布萊爾政府在“第三條道路”思想指導下的改革更加關注對弱勢群體的保障、鼓勵私人部門養老儲蓄的發展并且加強了養老基金的監管。卡梅倫政府“大社會”思想下的改革主要是簡化國家養老金、推遲退休年齡、要求強制加入職業養老金計劃和實現養老金自動轉移。其改革理念和目標甚至是措施都有值得我國借鑒的地方。

[關鍵詞]布萊爾工黨政府；卡梅倫保守黨政府；養老金制度改革

[中圖分類號] F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）10-0055-03

作為老牌資本主義強國的英國，其社會保障制度濫觴于歐洲中世紀，隨后歷經確立、發展以及數度改革，時間跨度長達幾個世紀。但是，隨著社會的發展變遷，英國國力逐漸削弱，經濟地位開始下降。尤其是20世紀70年代以來，英國社會經濟發展受到世界性經濟危機的影響而放緩甚至蕭條，這使得需要花費巨額財政支出的社會保障制度面臨巨大壓力，而作為社會保障制度主要構成部分的養老金制度同樣面臨著巨大考驗。因而在這一時期之后，英國的養老保險制度開始進入了一個持續多年的改革時期。“新工黨”領袖布萊爾和保守黨黨魁卡梅倫的改革值得我們關注。

一、兩次養老金制度改革的出發點和落腳點

（一）保證養老金制度的可持續性是兩屆政府改革的出發點。1979年上臺的保守黨領袖撒切爾夫人對養老金制度進行了非常激進的改革，將國家的養老責任逐漸減少，強調私人市場的作用，此后的梅杰政府延續了撒切爾夫人的改革理念，兩屆政府的綜合改革舉措大大減輕了政府的財政負擔，英國經濟得以紓困。但養老金改革也遺留下一系列問題：一是私有化進程導致部分人的貧困加劇。1981年，20%最窮的養老金領取者其實際收入僅僅上升了20%，而20%最富的養老金領取者其實際收入卻上升了60%。[1]二是養老金相關法律沒有跟上復雜的養老金體系，使得養老金監管乏力，1991年爆發的“麥克威爾事件”嚴重損害了職業養老金計劃成員的利益，同時也使得英國職業養老金監管體制的弱點和缺陷暴露無遺。

2010年11月上臺的英國保守黨領袖卡梅倫和自民黨組成聯合政府，以溫和著稱的卡梅倫和撒切爾夫人當年一樣面臨著嚴峻的經濟形勢。然而，卡梅倫的使命似乎更為艱巨，受金融危機的影響，英國經濟在2009年萎縮了4.9%，為1988年以來最大的降幅。直到2013年，英國經濟仍未走出困境。雪上加霜的是，英國政府的財政赤字問題一直都沒得到緩解。雖然英國沒有加入歐元區，歐債危機沒有直接影響到英國經濟，但英國和歐元區有著緊密聯系，英國在愛爾蘭持有的大量債券和投資深受歐債危機影響。而且在這一時期，英國國民的福利依賴仍然十分嚴重，老齡化問題進一步加劇，家庭結構和人口結構發生不利變化，市場中活躍的勞動力比例進一步降低，移民增加等問題凸顯，英國的社會保障制度面臨著巨大的壓力。養老金制度作為社會保障制度的一部分，不可避免地受到社會保障制度困境的不良影響。為了保證養老金制度的可持續性，布萊爾政府和卡梅倫政府不得不出臺各自的改革政策，因而保證養老金制度的可持續性成了養老金制度改革的出發點。

（二）贏得選舉或連任是養老金制度改革的落腳點。兩屆政府在出臺養老金改革政策之時，都面臨著黨派之間的競爭，改革措施的成敗皆關乎執政的穩定性和民眾的支持率。改革的結果關鍵取決于到底應該將哪些社會參與者看作是新契約的合法的共同簽約人（是“人民”、其他政黨還是勞工），也取決于這些參與者是否能夠對此類改革成功地進行協商。[2]兩屆政府不得不在改革措施實施前考慮工會的意見，也要對民眾的預期反應做評判。

布萊爾自稱自己領導的工黨是“新工黨”，工黨此前經歷了四次大選失敗，連續18年的政治在野使得布萊爾必須重振工黨，改革養老金制度成為了布萊爾政府的一個突破口，也是贏得選民支持的路徑。為了使得其提出的養老金制度改革更能得到選民們的支持，布萊爾政府使用了吉登斯·安東尼所創造的“社會投資國家”概念。“社會投資國家”是指國家加強對社會政策領域的積極干預，重視社會福利支出的人力資本投資功能，增加社會福利支出對經濟發展的促進作用。布萊爾政府堅決按照“社會投資國家”的理論推進英國福利國家向“社會投資國家”模式的轉型。較好地平衡了經濟效率與社會公平的關系。[3]

歐債危機爆發以來卡梅倫政府改革力度更是空前，力圖使公共部門的養老金計劃和私人部門看齊，大大降低了公共部門雇員的養老金水平。英國政府的這一系列舉措大大觸犯了公共部門員工的利益，引發了2006年、2011年和2012年三次大規模的公共部門罷工，一度使得英國三分之二的公立學校停課、醫療服務幾近停滯。卡梅倫政府面臨著經濟與社會的雙重危機。更為雪上加霜的是，保守黨與自民黨在削減財政赤字的力度、對歐洲關系以及改革選舉制度方面存在根本分歧，雖然媒體稱兩黨領導人是“像親兄弟一樣”，卡梅倫和克萊格也都表示愿意將國家利益和民眾利益置于黨派利益之上，但聯合政府的脆弱性卻無可避免，卡梅倫在制定養老金改革政策之時無疑會遭遇更大的阻力，聯合政府也面臨著隨時解散的危險。在這樣的情況之下，卡梅倫政府實行了養老金制度改革，以維持社會的正常運轉。

不管兩屆政府對養老金制度進行了何種程度的改革，其落腳點總在于通過改革，贏得民心，從而維持本政黨的利益。

二、布萊爾政府和卡梅倫政府的養老金制度改革內容

（一）“第三條道路”和布萊爾的養老金制度改革。布萊爾于1998年發表了《第三條道路：新世紀的新政治》，詳細闡述了“新工黨”的第三條道路思想。強調實行新的混合經濟，國家公共事務的透明，堅持經濟在前、福利在后。在第三條道路思想的指導下，布萊爾展開了他對英國養老金制度的改革，其改革措施主要包括以下內容：一是更加關注對社會弱勢群體的保障。新工黨政府1999年頒布的《福利改革和養老金法》中明確規定，在夫妻離婚分割財產時，養老金同財產對待，以保護婦女的養老權益。而布萊爾推出的第二養老金計劃也是以中低收入者以及看護長期患病或身體殘疾者的從業人員為目標人群，該計劃的準入門檻很低，任何已繳納了國家基本養老金保費同時又沒有參加職業養老金或者個人養老及計劃的雇員將自動具備享受資格。據測算，根據該養老金計劃的規定，年收入在9000英鎊的個人，退休后可獲得的養老金將是他在國家收入關聯計劃中的2倍。[4]二是鼓勵私人部門養老儲蓄的發展。為了減輕國家養老金支出的負擔，布萊爾政府推動個人養老金計劃和職業養老金計劃不斷完善，同時改革養老金征稅制度，建立養老金預報制度。為了解決銷售經紀傭金和管理費過高的問題，吸引更多低收入階層加入為養老而儲蓄的行列，布萊爾政府建立了低管理成本的存托養老金計劃。三是加強養老基金的監管。英國養老金體系中第二支柱，也是最重要的部分的職業養老金有著龐大的規模，許多職業養老金積累了巨額資金，參與人數也相當龐大，但是針對這些基金的規范和監管卻沒跟上來。為了重建人們對職業養老金計劃的信心，根據《2004年養老金法案》，布萊爾政府在2005年建立了養老金保護基金，設立養老金監管局，以替代以前的職業養老金監管局。新的監管局摒棄了被動反應式監管方法，采取更加積極主動的監管方式，更加強調收集信息的作用，對職業養老金的監管更加有力。

（二）卡梅倫政府的全方位養老金制度改革。卡梅倫在政治理念上顯而易見的傳統保守主義傾向直接反映在其政策實施中，其希冀在實現經濟、社會預期的同時，通過在自由和保守之間尋求平衡。他的“大社會”政治構想也即其養老金制度改革的指導思想。為了解決英國的社會問題，他主張極力限制國家權力，從“大政府”轉向“大社會”，減少政府對公民個人事務的過度干預。從“國家行動”轉向“社會行動”是大社會計劃的要義，其類似于公共服務外包的理念，他尤其希望社區、志愿者組織和普通民眾參與到社會管理中，轉變公民福利依賴的思想，承擔更多的社會責任。這種思想指導下的卡梅倫的改革之路并不順利，在改革養老金制度遭遇幾次大規模游行之后，卡梅倫政府并沒有停止改革的腳步，2014年初，英國財政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的養老金改革措施，被外界稱作“近一個世紀以來英國最大的養老金改革”。而在這次大規模改革實施前，現有改革主要包括以下內容：一是簡化國家養老金。針對繁復冗雜的英國養老金體系，卡梅倫政府進行了簡化的改革。《2013-2014年養老金法案》將現有的國家基本養老金、第二養老金計劃以及各種養老補貼合并成一筆數額統一的政府養老金定期發放。二是推遲退休年齡。《2013-2014年養老金法案》規定，參保者領取養老金年齡采取漸進式推遲。自2011年開始，女性領取養老金的年齡推遲，2020年提高至65歲，與男性持平。自2020年起，男女領取養老金的年齡將共同遞增，分別于2020年、2035年、2046年達到66、67、68歲。此外，領取政府全額養老金所需繳納國民保險費的年限也從30年提高到35年。[5]三是要求強制加入職業養老金計劃。《2013-2014年養老金法案》規定：對于收入達一定標準的雇員，英國第二支柱職業養老金已成為具有強制性的職業年金。22歲以上、年收入超過9440英鎊的勞動者自動被雇主納入職業養老金計劃，該項政策已于2012年7月份從規模最大的企業開始實施，并將于2017年4月份最終完成。四是實現養老金自動轉移。在《2013-2014年養老金法案》中提出的養老金“自動轉移”的機制下，原有的養老金隨個人工作變動自動轉移至新的養老金計劃，從而盡可能將小賬戶整合起來，自動轉移的流程為：確認賬戶歸屬權后確認個人在做出決定前知悉有關信息，隨后是從終止賬戶到接受賬戶的轉移。

三、兩次養老金制度改革對我國的啟示

2016年6月24日，英國脫歐公投結果公布。脫歐成功讓許多人大呼意外，但實際上并非毫無征兆。卡梅倫在其任內的2013年1月23日就曾組織了一次脫歐公投，但結果為英國繼續留在歐盟。英國脫歐會間接抑制被“社會福利”餡餅吸引而來的移民潮，從而也會對其飽受壓力的福利制度有所緩解。新上任的首相特蕾莎·梅將會對英國的養老保險制度進行怎樣的改革，值得我們關注。而布萊爾政府和卡梅倫政府對英國養老金制度的改革都是根據當時的社會經濟狀況提出來的，其改革理念和目標甚至是改革措施，我們都是可以借鑒的。

（一）對養老金制度進行頂層設計，更加關注對弱勢群體的保障，注重效率和公平的并行。英國養老金體系從簡單到復雜再到簡單的發展路徑對我國的啟示是，在養老金體系變得十分復雜之前，盡量整合各類養老金碎片化制度，提高養老金體系運行效率，防止反復。同時，要真正實現“破除雙軌制”，防止新的不平等的出現，逐步減少機關事業單位和企業之間養老金的差異，擴大養老金保障覆蓋面，這也是爭取民眾支持改革的一種重要途徑。

（二）學習英國建立多支柱的養老金體系。老齡化社會會使得完全依賴政府進行養老的方式難以為繼，必須大力發展養老金體系的第二和第三支柱。把政府的養老責任更多的放在對貧困老年人口的基本生活保障上。動員社會力量的廣泛參與，讓職業養老金制度發揮更大作用。推出個人退休金賬戶制度，通過個人所得稅、資本利得稅等稅收優惠，鼓勵個人為養老儲蓄，降低社會養老負擔。

（三）是運用金融市場實現養老金的保值增值。英國目前的第二、三支柱的養老金都可以投資到股票和債券等資本市場，英國的養老金入市提升了養老金的投資收益率，分散了養老金的投資風險，我國也可借鑒之。同時，可鼓勵基金公司發行養老型公募基金產品，并依照企業年金養老金產品給予其稅收優惠政策，實現養老金保值增值。

參考文獻

[1]劉昕.英國最新福利制度改革評析[J].外國經濟與管理，1999（9）.

[2]約翰·邁爾斯，保羅·皮爾遜.養老金改革的比較政治學[A].福利制度的新政治學[C].北京：商務印書館，2005.440.

[3]胡昌宇，陳曉律.試析布萊爾工黨政府的成功之道[J].南京大學學報，2006（2）.

[4]鄭秉文，胡云超.英國養老制度改革“市場化”取向的經驗與教訓[J].遼寧大學學報，2003（4）.

[5]博時基金.英國養老金改革介紹及其對我國的借鑒[EB/OL].http：//www.china.com.cn/opinion/think/2015-04/09/content_35276990.htm.

作者系中共上海市委黨校2014級政府管理專業碩士研究生；本文指導老師：周敬青教授

■ 責任編輯：劉 捷