社會(huì)治理視域下基層黨組織的行動(dòng)方向及建設(shè)策略

[摘 要]在當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展中，黨與社會(huì)治理存在內(nèi)生關(guān)系。這種關(guān)系在基層社會(huì)治理中具體表現(xiàn)為，黨是通過(guò)基層黨組織的活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)和參與社會(huì)治理的。新時(shí)期的基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，要求黨的基層黨組織功用做出相應(yīng)調(diào)整，努力成為服務(wù)型黨組織，才能適應(yīng)變革社會(huì)的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)基層黨建的戰(zhàn)略推進(jìn)和黨的社會(huì)治理能力的有效提升。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；基層黨建；創(chuàng)新；行為邏輯

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）10-0047-03

新時(shí)期的基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，要求基層黨組織在發(fā)揮傳統(tǒng)政治優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要根據(jù)新的社會(huì)治理需要，加大與基層社會(huì)的廣泛聯(lián)系，拓展其社會(huì)服務(wù)性與社會(huì)公共性范圍，才能推進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理方式的根本轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)基層黨建的戰(zhàn)略推進(jìn)和黨的基層社會(huì)治理能力的有效提升。

一、社會(huì)治理創(chuàng)新要求

基層黨組織功能做出適應(yīng)性調(diào)整

改革開(kāi)放后，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻的變遷，傳統(tǒng)的人際關(guān)系裂變帶來(lái)的新社會(huì)形態(tài)以及由此導(dǎo)致的階層結(jié)構(gòu)變化和復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題等，使黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)，客觀上要求轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，將民主、平等、法治、透明、參與等現(xiàn)代治理理念嵌入到基層社會(huì)管理體系中，以整合多元、復(fù)雜的社會(huì)。而興起于20世紀(jì)80年代末的西方治理理論與改革開(kāi)放后的復(fù)雜社會(huì)治理需求相契合，為基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供了有益的思想資源。因此，新形勢(shì)下的基層社會(huì)治理開(kāi)始從理論認(rèn)知層面走向具體實(shí)踐中的多元參與、協(xié)商溝通、民主平等、合作共治。這一現(xiàn)象符合馬克思關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的一般原理。因?yàn)椋S著物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)和生活水平的提高，人們自然地開(kāi)始關(guān)注上層建筑領(lǐng)域里的政治生活。譬如，不同利益主體參與公共事務(wù)的要求在增強(qiáng)，渴望通過(guò)協(xié)商和討論的辦法去平衡各方利益，在處理公共事務(wù)的過(guò)程中希望通過(guò)民主的方法解決問(wèn)題，在必要情況下各社會(huì)主體愿意通過(guò)合作的形式來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)問(wèn)題等。主體意識(shí)的多元化既有經(jīng)濟(jì)的、政治的原因，也有文化的原因，歸根到底還是由人們賴以生存的物質(zhì)生活條件的改善所引起的。這種由物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)和生活水平提高帶來(lái)的新社會(huì)變革必然要求執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨的功能做出適應(yīng)性調(diào)整，才能適應(yīng)變革社會(huì)的發(fā)展。

二、基層黨組織功能調(diào)整的具體表現(xiàn)

基層社會(huì)多元治理格局的形成，推動(dòng)了基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等各領(lǐng)域的發(fā)展。但這一切終究離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和推動(dòng)。因?yàn)椋诋?dāng)代中國(guó)，“集領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨于一體的政治制度具有優(yōu)勢(shì)，它使中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)治理中扮演著重要的角色”。[1]作為黨的力量在基層的延伸，基層黨組織在基層社會(huì)治理中的角色定位與作用發(fā)揮也如此。

（一）基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)者。在當(dāng)前的社會(huì)治理研究中，尤其關(guān)注政府的作用，大多疏忽了執(zhí)政黨作為最重要行動(dòng)主體的現(xiàn)實(shí)，以致無(wú)法真正解釋中國(guó)語(yǔ)境下的現(xiàn)實(shí)基層治理。在中國(guó)政治體制下，政黨在政府公共治理背后扮演更重要的角色，即“中國(guó)共產(chǎn)黨仍舊是中國(guó)政治發(fā)展中最為重要的行動(dòng)者”。[2]這是由“中國(guó)共產(chǎn)黨所承擔(dān)的中國(guó)社會(huì)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史使命所決定的，而且也是以社會(huì)主義民主建設(shè)為核心的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的本質(zhì)要求”。[3]“作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在制定實(shí)施各項(xiàng)路線、方針和政策時(shí)，的確有擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固執(zhí)政地位的考量，但其執(zhí)政的目的亦絕非只是‘為了執(zhí)政而執(zhí)政。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民生的改善和對(duì)社會(huì)的有效治理是其重要的目標(biāo)追求，也是其合法性的重要來(lái)源。”[4]可以說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨不但在宏觀上領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)制著基層社會(huì)治理的方向，而且在微觀上整合著多元社會(huì)力量以形成有效的治理結(jié)構(gòu)。

（二）基層黨組織是服務(wù)者。鄧小平早就說(shuō)過(guò)，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。[5]這一觀點(diǎn)適用于各個(gè)領(lǐng)域和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)椋鳛樯蠈咏ㄖ膬?nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的；作為生產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)又是為勞動(dòng)者和廣大人民群眾服務(wù)的。所以，領(lǐng)導(dǎo)者只有堅(jiān)持這個(gè)根本原則，才符合社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律的要求，才能推動(dòng)社會(huì)不斷向前發(fā)展。作為執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨，其基層的領(lǐng)導(dǎo)地位主要是通過(guò)基層黨組織的作用來(lái)發(fā)揮和鞏固的。在基層社會(huì)，基層黨組織既是社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，也是社會(huì)治理的服務(wù)者。因?yàn)椋瑔挝恢频慕怏w使越來(lái)越多的社會(huì)成員進(jìn)入社會(huì)，出現(xiàn)了層次性、流動(dòng)性、多樣性、開(kāi)放性的社會(huì)形態(tài)。在復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)中，社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)分層的影響因素是多樣性的，性質(zhì)是不平衡性的，既造成利益分化，又造成社會(huì)認(rèn)識(shí)的分化，以及利益格局的多樣化和價(jià)值觀的多元化，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也很多，給基層黨組織的傳統(tǒng)功能發(fā)揮造成重要影響。這就要求黨的基層組織要以服務(wù)社會(huì)為根本旨向，把代表社會(huì)利益、整合社會(huì)訴求、服務(wù)社會(huì)大眾、引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)社會(huì)的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。具體來(lái)說(shuō)，一方面要運(yùn)用政策、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種手段和教育、協(xié)商、調(diào)節(jié)、動(dòng)員等多種方法，建立像民意咨詢制度、信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證會(huì)制度、平等協(xié)商制度、法律援助制度等訴求和表達(dá)制度，依法、及時(shí)、合理地處理群眾反映的突出問(wèn)題，把人民群眾的利益訴求和表達(dá)納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，保障人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)。另一方面在發(fā)揮基層組織的社會(huì)性作用中凸顯服務(wù)功能。政黨是一種社會(huì)組織，但不是一般的社會(huì)組織。用列寧的話說(shuō)，它是社會(huì)組織中最高級(jí)、最規(guī)整的政治組織。作為最高級(jí)的政治組織，它擔(dān)負(fù)著強(qiáng)大的政治使命。為了實(shí)現(xiàn)政治使命，政黨對(duì)其基層組織的活動(dòng)軌跡進(jìn)行了規(guī)制——是社會(huì)矛盾的化解者、社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者、社會(huì)活力的激發(fā)者、誠(chéng)實(shí)守信文化的塑造者、不同類型社會(huì)組織的協(xié)調(diào)者。如基層黨組織既要發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值體系的批判作用，又要頌揚(yáng)和提倡真的、善的、美的東西，不斷提高自己的鑒別力、說(shuō)服力、吸引力和感召力；基層黨組織既要幫助松散的社會(huì)群體和個(gè)人建立社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體，支持社會(huì)組織及成員依法活動(dòng)，又要在組織化中培養(yǎng)社會(huì)自治力；既要提供資源供給和公共服務(wù)，又要在吸納、綜合民意，代表、保障民利中，實(shí)現(xiàn)黨的基層組織和外圍組織的功能轉(zhuǎn)型和功能提升；還可以通過(guò)自身建設(shè)推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)，逐步克服基層政權(quán)機(jī)關(guān)或準(zhǔn)政權(quán)機(jī)構(gòu)的行政性工作方式，以黨內(nèi)治理推動(dòng)國(guó)家治理能力提升。這一切服務(wù)行為來(lái)自于黨組織的社會(huì)性作用。正如林尚立教授所說(shuō)的：“加強(qiáng)黨的基層組織與社會(huì)的聯(lián)系，拓展其社會(huì)公共性和公益服務(wù)性，就要讓基層組織的活動(dòng)與黨員的道德實(shí)踐聯(lián)系起來(lái)，從而使基層組織成為黨員服務(wù)社會(huì)、實(shí)踐道德、凈化自身的組織。”[6]

三、建設(shè)服務(wù)型黨組織有益于推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生的變化，要求執(zhí)政黨尋求新的路徑來(lái)維系黨在基層的政治影響力。具體來(lái)說(shuō)，就是要圍繞基層治理能力提升這條主線，加強(qiáng)以服務(wù)為導(dǎo)向的基層黨組織建設(shè)，進(jìn)而影響、帶動(dòng)多元治理主體的服務(wù)意識(shí)以及由此形成的主體互動(dòng)的治理格局，推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

（一）擴(kuò)大組織覆蓋面，提升服務(wù)效率。多元化社會(huì)擴(kuò)大了黨的社會(huì)基礎(chǔ)，但給黨的執(zhí)政生態(tài)帶來(lái)變化，給黨的有效領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)挑戰(zhàn)。基層黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)依靠的是其結(jié)構(gòu)和功能。就結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)的是黨員干部的優(yōu)化，既包括內(nèi)部?jī)?yōu)化，也包括外部?jī)?yōu)秀分子的融入。就功能來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)的是具體的工作形態(tài)，或者說(shuō)是黨的群眾工作。社會(huì)變遷中黨的群眾工作環(huán)境、工作對(duì)象發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，而基層黨組織的功能和組織架構(gòu)還未適應(yīng)基層社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)脫節(jié)和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。面對(duì)這種情況，黨的組織架構(gòu)只有從理念上更新，樹(shù)立區(qū)域大黨建思路，才能應(yīng)對(duì)社會(huì)分化、社會(huì)流動(dòng)加劇、社會(huì)階層重組等現(xiàn)實(shí)。如一些地區(qū)在基層黨組織設(shè)置上探索采取的“打破區(qū)域聯(lián)合建、突出產(chǎn)業(yè)整合建、拓展覆蓋延伸建、加強(qiáng)管理流動(dòng)建”[7]組織設(shè)置方式等。這些做法擴(kuò)大了組織覆蓋面，為基層黨組織整合各類組織，服務(wù)各類組織和團(tuán)體、個(gè)人，提供了有利條件。

（二）建立基層黨組織服務(wù)社會(huì)制度機(jī)制，提高服務(wù)水平。服務(wù)型黨組織建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，不僅僅是為群眾做幾件好事，就能冠以服務(wù)實(shí)名，而是服務(wù)群眾、做群眾工作要一以貫之。這就需要制度做保障，才能克服服務(wù)“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的常態(tài)化、長(zhǎng)期化。在具體工作中，首先要建立聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制。包括聯(lián)系群眾制度、服務(wù)規(guī)范制度、民主協(xié)商議事會(huì)議制度、矛盾糾紛化解制度、利益訴求制度、權(quán)利保障制度等。其次要建立服務(wù)群眾考核評(píng)價(jià)機(jī)制。包括解決問(wèn)題和回應(yīng)群眾意見(jiàn)制度、跟蹤式督辦制度、參與式考核制度、量化式評(píng)價(jià)制度、黨組織和黨員服務(wù)群眾的激勵(lì)表彰制度以及評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等。在制度機(jī)制的規(guī)約下，避免“以黨代政”或“以政代黨”等情況的出現(xiàn)，既履職到位又不越權(quán)行事，而是“以服務(wù)的方式參與社會(huì)問(wèn)題解決和良好社會(huì)秩序建構(gòu)，從而實(shí)踐著服務(wù)型治理”。[8]

（三）構(gòu)建黨組織和黨員發(fā)揮作用新平臺(tái)，提高服務(wù)能力。服務(wù)平臺(tái)是服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要支撐，通過(guò)一定的平臺(tái)，基層黨組織和黨員干部才能將服務(wù)落到實(shí)處。對(duì)于服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，學(xué)者有不同見(jiàn)解。楊蕾認(rèn)為，通過(guò)建立便捷高效的黨員服務(wù)站點(diǎn)、開(kāi)展黨員志愿者服務(wù)活動(dòng)、創(chuàng)建綜合性信息化服務(wù)平臺(tái)等方式，為群眾提供更加主動(dòng)、實(shí)效、便捷的服務(wù)[9]。鐘龍彪認(rèn)為，服務(wù)平臺(tái)建設(shè)要“便民”，要積極構(gòu)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、村（居）服務(wù)陣地網(wǎng)絡(luò)。既要改善服務(wù)中心（站、點(diǎn)）的硬件條件，也要重視軟件建設(shè)（服務(wù)態(tài)度），以提高服務(wù)效率和質(zhì)量[10]。范盈茹認(rèn)為，要“加大服務(wù)中心、便民服務(wù)站建設(shè)力度、推廣區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)等有效做法，整合服務(wù)資源、豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量，做到哪里有黨員群眾哪里就有黨組織的貼心服務(wù)，黨組織建到哪里，服務(wù)就跟進(jìn)到哪里”[11]。秦劍鋒總結(jié)北京葉氏企業(yè)集團(tuán)服務(wù)型黨組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出了四個(gè)平臺(tái)，即人才服務(wù)平臺(tái)、政策服務(wù)平臺(tái)、文化服務(wù)平臺(tái)、合作共贏服務(wù)平臺(tái)[12]。總的來(lái)說(shuō)，學(xué)者對(duì)服務(wù)平臺(tái)的探索很多，既有城鄉(xiāng)服務(wù)平臺(tái)、企業(yè)服務(wù)平臺(tái)，還有社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)，的的確確為各階層群眾提供了便民、主動(dòng)、實(shí)效、便捷的服務(wù)。但是，隨著公共事務(wù)的日益多樣和復(fù)雜，探索建立政策咨詢類、技術(shù)培訓(xùn)類、養(yǎng)老服務(wù)類、為民解憂類、信息致富類等平臺(tái)，將更加符合未來(lái)基層社會(huì)發(fā)展的需要。

（四）開(kāi)展多樣性的服務(wù)群眾活動(dòng)，豐富服務(wù)內(nèi)容。從當(dāng)前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r看，基層黨組織的服務(wù)對(duì)象趨于多元化，不同的群體、不同社會(huì)階層的民眾，訴求差異很大，想法也各不相同。在這種情況下，必須要用一把鑰匙開(kāi)一把鎖。為此，提供針對(duì)性服務(wù)。面向不同的對(duì)象，提供“適銷對(duì)路”的服務(wù)；提供業(yè)務(wù)性服務(wù)。考慮服務(wù)對(duì)象的需要，提供技術(shù)、人力、培訓(xùn)、政策、信息等服務(wù)；提供引導(dǎo)性服務(wù)。發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值體系的主導(dǎo)、批判和創(chuàng)新作用，把各個(gè)階級(jí)、各種團(tuán)體和力量聚合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)；提供應(yīng)急性服務(wù)。面對(duì)突發(fā)性事件，準(zhǔn)確判斷并采取果斷措施，解決社會(huì)力量自身發(fā)展中面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；提供志愿者服務(wù)。激活社會(huì)資源，為群眾提供形式多樣的如法律、醫(yī)療、家政等專業(yè)化服務(wù)；等等。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生條件的改善，在輸入性服務(wù)的基礎(chǔ)上，還要組織群眾自我服務(wù)。因?yàn)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹倪^(guò)程中會(huì)產(chǎn)生極大的積極性和主動(dòng)性，基層黨組織要適時(shí)把人民群眾組織起來(lái)，進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理，解決自己生產(chǎn)生活中的問(wèn)題，將是服務(wù)型黨組織建設(shè)的新思路。譬如在城鄉(xiāng)的社區(qū)治理、基層公共事業(yè)、社會(huì)公益事業(yè)等方面，通過(guò)協(xié)商、討論的方式理順社會(huì)關(guān)系，不但促進(jìn)人民群眾自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)，而是解決了民眾靠政府和黨組織不能解決的許多難題。

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本文系2012年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《保持黨的純潔性研究》（批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD076）的階段性成果。

作者系中共浙江省寧波市委黨校副教授、博士

■ 責(zé)任編輯：劉 捷