軍民融合發展不要小覷老外“民參軍”

文/姜疆

軍民融合發展不要小覷老外“民參軍”

文/姜疆

他山之石可以攻玉。推動軍民融合發展，特別是促進“民參軍”，或許西方發達國家的一些經驗可以給我們帶來啟示

當前，國內軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段。國防大學國防經濟研究中心組織編寫的《中國軍民融合發展報告2015》指出，目前國內軍民融合度大概只有30%左右。軍民融合發展在拉動新經濟成長上，蘊含著難以估量的巨大潛力。據了解，“十三五”期間，中國要上馬約40個涉及軍民融合的大項目，旨在加快軍工體系開放競爭和科技成果轉化，鼓勵民營企業與軍工單位建立產學研用合作機制。

軍民融合發展，既有“軍轉民”亦有“民參軍”。伴隨著軍品成本加成定價模式的逐步取消，“軍轉民”的動力已經被大大激發出來。接下來，“民參軍”顯然正成為軍民融合重點方向。“民參軍”政策的核心目的就是引導優秀民營企業和社會資源進入軍品科研、生產、維修的各個領域，從而推動軍工產業的升級，為鑄造強軍“利器”提供物質技術的支持。

相較于“軍轉民”的大踏步前進，“民參軍”的步子無疑顯得有些遲緩，究其主要原因，準入門檻高、信息交流阻塞、競爭條件不完善等，在不同程度上抑制著“民參軍”的熱情。古人云，他山之石可以攻玉。推動軍民融合發展，特別是促進“民參軍”，或許西方發達國家的一些經驗可以給我們帶來啟示。

軍民融合發展在拉動新經濟成長上，蘊含著難以估量的巨大潛力。據了解，“十三五”期間，中國要上馬約40個涉及軍民融合的大項目，旨在加快軍工體系開放競爭和科技成果轉化，鼓勵民營企業與軍工單位建立產學研用合作機制。

“民參軍”缺乏熱情？

工業和信息化部的有關調查顯示，眼下，地方上“民參軍”的首要障礙是“投資不平等”，其次是“稅收不平等”。

目前，在不少傳統軍工單位和民口單位存在競爭的領域，只有軍工單位和極少數的民口單位能享受到國家的軍工科研保障條件建設投資，大多數承擔軍品研制生產任務的民口單位難以享受同等待遇。中國兵器規劃研究院調研發現，即便民口企業通過各種渠道進入軍品市場，由于國家對非軍工企業所承擔的軍品科研生產任務沒有明確規定，時常技術改造資金不到位，訂單也不穩定，加大了其經營的風險。

同時，現行軍品稅收政策對軍工單位和民口單位實行“雙軌制”，軍工單位生產的軍品全部享受免征增值稅等稅收優惠政策，民口單位生產的軍品，只對11類特定產品在總裝環節免征增值稅，而絕大多數民口企業享受不到政策優惠。

地方上“民參軍”積極性下降的主因還有壟斷利益，軍工集團根本不愿將軍品訂貨“蛋糕”分與集團外，國防科學技術大學人文與社會科學學院社會科學系黃朝峰教授指出，參加武器裝備科研生產的民營工業企業大多都是從事零部件或配套產品的設計制造，這些層面的產品可替代性高，而在總裝集成層面壟斷了軍品市場的十大軍工集團可以很容易選擇替代性產品，加大了民營企業生產的不確定性。為了謀求壟斷利潤，軍工集團在本系統單位與民口單位存在產品競爭時，往往傾向于將配套任務留在系統內部。

除非一些在集團內解決起來有困難的技術的難題才交與民口企業，即便如此，軍工集團或一旦得到解決方案之后，就會在其系統內部企業模仿生產，而不去原民口企業采購。

設置的限制較多、門檻較高，亦是地方上“民參軍”積極性下降的主要原因。地方的科研機構和企業要進入軍品市場，要同時擁有4個證，“武器裝備科研生產許可”、“合格裝備成制單位資格證”、“質量體系認證”和“保密資質認證”，而且這4個證并非由一個機構而是由“多頭”管理，地方上“民參軍”的熱情往往備受抑制。

如根據相關規定，民口企業要想獲得武器裝備的生產資格，需要同時具備《武器裝備科研生產許可證》和《保密資質認證》，但《武器裝備科研生產許可證》的獲取前提條件之一是該單位要具有《保密資質認證》，但有關民口企業申請《保密資質認證》的前提是必須承擔武器裝備的科研生產任務，二者互為前提，導致民口企業根本無法同時獲取二者，也就是事實上根本無法具備武器裝備生產資格。這就形成了典型的“玻璃門”現象。

此外，中國人民大學經濟學院國防經濟與安全教研室張國鳳教授認為，現在，整個武器裝備科研信息也不透明，無論國家的自然科學基金還是社會科學基金，凡和“軍”有關的課題和項目通常會單獨發布，而不會和其他課題項目放一起讓大家申報，對于地方來說，甚至都沒有機會能看到這些項目和課題，根本就不知道國家需要些什么，應該研究些什么。

信息溝通機制不順暢導致民營企業很難了解軍方需求。國內國防工業長期處于封閉和半封閉狀態，軍品采購范圍小，招標信息傳播渠道少，連許多大型國有企業對國防軍工需求都了解甚少，甚至根本不了解，高新技術民營企業更是長期無法融入國防科技工業體系。除了少數經常與國防科技工業企事業單位聯系的企業外，大多數民口企業不知道國防科技工業的技術需求是什么，亦無法服務于國防事業。

西方發達國家“民”怎樣“參軍”

為暢通軍用民用信息交流渠道，西方國家力求通過多種方式最大限度地發布裝備采購信息。最普遍的是通過刊物發布信息，如英國國防部每兩周出版1期的項目指南，不僅提供詳細的采購項目要求、聯系人員及方式，還包括未來可能的采購信息、國防部相關報告等內容。還有許多國家的軍工協會，以通過舉辦展覽會的方式搭建軍民信息交流平臺，如法國航空航天工業協會和英國環球航空航天協會組織的“巴黎航展”和“范堡羅航展”。

很多國家還依托龐大的政策、項目、人才和承包商信息數據庫，通過門戶網站和電子終端等現代化平臺，有效克服軍民雙方信息交流渠道不暢、信息不共享等問題。美國國防部建立了“國防創新市場”門戶網站，向全社會統一發布國防科學技術發展戰略、國防部最新年度科學技術重點投資領域以及參半項目和政策規定等信息。對于公開競爭的項目，“國防創新市場”對項目名稱、類型、主要內容、相關要求等信息進行公開發布。對于非公開競爭的項目，美國國防部通過信息交流平臺發布項目的內容概要、主管部門聯系方式等信息，有意愿的承包商可以根據這些信息申請合作。

在市場準入方面，西方國家始終以激發和調動市場活力為目標，通過建立科學、簡捷、安全的軍品市場準入制度，使大量技術優勢明顯、創新能力強、安全保密好的企業特別是中小企業，能夠便利地進入軍品市場參與競爭。

美國國防部采取“承包商身份識別、自由注冊，國防部分類審查”的方式，確保創新型企業能夠公平進入軍品市場，有效破除武器軍品市場的“彈簧門”、“玻璃門”和“旋轉門”。

美國國防部建立的“授予管理系統”是美國最大的收集、驗證、存儲和管理政府采購承包商數據的平臺。承包商只要通過獲取企業身份識別碼（鄧氏編碼），并在該網站注冊提交規定的資料信息，無需花費任何費用就可以成為國防部和主承包商的潛在用戶，參與軍品市場競爭。

國防部通過企業身份識別碼（鄧氏編碼），可以全面識別注冊用戶的資金實力、主營業務、背景資料、資信檔案以及企業所在地等信息。國防部在選擇承包商時，必須從“授予管理系統”的注冊用戶中挑選，對于參與過政府采購的承包商，主要通過“以往業績信息檢索系統”進行審查。對于首次參加裝備采購的承包商，除審查注冊資料外，還要進行現場調查和評估。

西方國家非常注重發揮軍品市場在資源配置中的決定性作用，通過營造公平、公正、公開的競爭環境，調動承包商參與裝備建設的積極性和創造性，使“看得見的手”真正有效，“看不見的手”得以充分施展，創造競爭有序的市場環境，將軍品市場扎根于民用市場之中，實現軍民市場的有機融合。

西方國家力求在軍工產品的主承包商、分承包商、部件供應商等不同層次，實施不同的競爭策略。由于能夠承擔大型武器系統研發的主承包商較少，在主承包商層面開展充分競爭的難度較大，因此西方國家通常通過合同的方式要求主承包商在分承包商層面和部件供應商層面開展充分競爭。如，德國國防部規定，總承包商必須將項目的20%-30%轉包到總承包商系統外的企業，并向國防部提交詳細的轉包計劃。

同時，西方國家為了確保在最短的時間內得到質量先進、價格合理的武器裝備，在裝備采購的不同階段采用了不同的競爭方式。比如，美國在“聯合攻擊戰斗機”方案論證、技術開發、工程型號研制等階段采取了不同的競爭方式。在方案論證階段，有16家承包商參與競爭，軍方通過競標選定波音、洛克希德·馬丁等4家公司，分別簽訂了演示驗證合同，2家公司分別研制出X-32樣機和X-35樣機。在工程型號研制階段，軍方對2家公司提交的X-32樣機和X-35樣機進行試飛比較和綜合評價，以最終決定選擇哪一款樣機。

西方國家在充分發揮軍品市場在資源配置中的決定性作用的同時，也注重通過行政手段調控和維持市場競爭態勢，以杜絕大型軍工企業壟斷市場和其他不正當競爭。美國有相關的申述制度，承包商有權對競爭中存在的爭議進行申訴，既可向行政部門投訴，也可通過司法部門起訴，由政府審計部門和法院進行仲裁和判決。曾經受到處罰的公司中，也包括波音、洛克希德·馬丁、通用等大型軍工企業。美國同時亦重視競爭失利補償，采用項目、資金等方式補償未能中標的承包商，以培育競爭主體。如美空軍采購“一次性使用運載火箭”，洛克希德·馬丁和波音進入最后角逐階段，盡管波音最終獲勝，美軍還是分別給予兩家公司各5億美元的研制費用“補貼”。

西方國家非常注重發揮軍品市場在資源配置中的決定性作用，通過營造公平、公正、公開的競爭環境，調動承包商參與裝備建設的積極性和創造性，創造競爭有序的市場環境。

“民參軍”：通向軍民融合之路

今年3月25日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》。會議要求，要堅持用改革的辦法、創新的思路，突破制約經濟建設和國防建設融合發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，加快理論、科技、管理、實踐等方面創新。

對于完善信息交流機制，確保軍民信息有效融合，中國國防科技信息中心的相關學者建言，在符合保密規定的前提下，分類、分層次、分階段發布裝備建設需求信息，保證企業能夠有效、公平地獲取信息，吸引更多地民營企業進入裝備市場；同時，軍方通過信息交流及時了解企業的產品和技術優勢，擴大競爭范圍，推動建立裝備建設領域軍民融合發展的格局。另外，需要加強軍民融合信息交流服務機構建設，承擔軍民信息交流服務的相關事項，成為軍民技術和產品信息對接的“橋梁”和“紐帶”。

針對拓寬市場準入渠道，吸引優勢民口企業，中國人民解放軍裝備指揮技術學院的相關學者提出了簡化審查、減少審查、分類審查、公平審查。簡化審查，主要指“四證”的申請流程和相關程序的簡化。減少審查主要是，著力解決軍品市場雙重審查問題，推行總裝資格審查和國防科工局科研生產許可證審查“一站式服務”的方法和途徑。分類審查主要指：對于承擔總體、關鍵重要分系統、核心配套產品的承制單位在通過保密認證和質量體系認證基礎上，進行科研生產許可審查和承制單位資格審查；對于軍選民用產品的承制單位，進行資格審查，不再進行許可審查和質量體系認證，根據承擔任務涉密程度，分別采取簽訂保密協議或進行保密認證的方式，確保國家秘密安全。公平審查，就是要逐步取消在所有制問題上的差別政策和待遇，對各類所有制經濟實行統一的、公開的、公正的政策，進一步拆除限制民口企業“參軍”的“彈簧門”、 “玻璃門”、“旋轉門”。

除了信息交流的通暢、準入門檻的降低，恐怕更為重要的是競爭環境的優化。競爭政策是促進軍民融合發展的基本政策，西方國家通過營造公平、公正、公開的競爭環境，調動了廣大承包商的積極性和創造力，提高了裝備質量和采購效益，有效解決了裝備采購中的“拖、降、漲”問題，提升了國防工業自主創新能力。

相關專家學者的研究提出，應借鑒西方國家的成功經驗，為國內軍民融合發展創造良好的競爭環境。

相關專家學者認為：應根據裝備競爭類別，實行不同的定價制度，對競爭程度低的領域，實行計劃管理，由成本導向形成價格，對競爭程度一般的領域，實行計劃管理與市場調節相結合，由供需雙方在競爭基礎上協商定價，對競爭程度高的領域，具備完全競爭條件的，按照市場定價的方式，由競爭導向形成價格。另外，還應建立裝備采購競爭失利補償機制，如采用經濟補償、項目補償和分包補償的方式，對競爭失利的企業進行補償，對完全壟斷和完全競爭的裝備一般不予補償，對民營企業進行重點補償。同時應強化企業監管措施，要規范民營企業責任主體的職責分工、工作程序和獎懲辦法，嚴格審核民營企業經營狀況、生產能力，防止民營企業因合并、分立、破產等原因造成的“不愿服務”、“服務不上”和“沒能力服務”等風險，并對企業承擔任務能力進行分析預警，強化資質動態管理，淘汰在質量、保密、信譽以及經營狀況等方面存在重大問題的企業。

此外，張國鳳還呼吁，應全面落實國家有關軍民結合產業發展的各項優惠政策，在土地使用、稅收優惠、規費減免、資金支持、綜合配套保障等方面對“民參軍”的企業和項目給予優先支持。