本文為“《農民專業合作社法》頒布10周年征文活動”一等獎作品 政府如何科學有效扶持合作社發展

■ 文 / 許建明

本文為“《農民專業合作社法》頒布10周年征文活動”一等獎作品 政府如何科學有效扶持合作社發展

■ 文 / 許建明

一、農民合作社的發展與規范化

問卷調研合作社成員的生產、經營、生活狀況

在發達國家，農民合作社在農業和農村發展中發揮著舉足輕重的作用。而我國目前農業的現代轉型面臨著“小農戶與大市場的矛盾”。從傳統農業到現代農業轉型的過程，也是一個農民組織化程度不斷提高的過程。因此，1996年3月八屆人大通過《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，提出“發展聯結農戶與市場的中介組織”，在引導農民進入市場的過程中，向農民提供生產性服務、流通性服務以及金融性服務。2004年起，連續多年發布的中央1號文件都強調了發展農民合作組織的必要性和重要性。其中，2016年中央1號文件再次強調要積極培育包括農民合作社在內的新型農業經營主體，并將合作社作為建設現代農業的骨干力量。“農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型主體，是創新農村社會管理的有效載體。”2016年5月，習近平總書記在黑龍江調研時，針對黑龍江的具體情況指出：農業合作社是發展方向。《農民專業合作社法》等法律，在合作社的定義、價值觀念與運作規則上，基本上與國際并軌，幾乎完全接受了世界上通行的合作社運作規范。

合作社原則在現實中經常被我們以“不符合國情”為由而拒絕，以至于在合作社的迅猛發展過程中，虛假合作社層出不窮。因此，合作社的規范性是一個重要的問題。

二、合作社不是企業契約，而是社會契約

近年來，我國農民合作社得到了迅速、蓬勃發展，但其規范化程度并不樂觀。導致這種低規范化狀態的一個重要原因是學術界和決策界并沒有理解好合作社的性質。最能體現大家對合作社性質認識的集中于對合作社的定義。學術界與政府決策層經常以企業來定義合作社，大家將合作社看作某種特殊的企業。合作社其實不是企業契約，而是社會契約。如果以企業契約范式來認識合作社，就無法在理論邏輯上協調合作社中的“一人一票的民主控制原則”與“按惠顧分配盈余原則”即剩余控制權與剩余索取權之間的沖突。

合作社提供著類似于國家提供的公共品，而且為維持合作社運行而需要所有成員共同承擔的成本，這類似于國家的稅收。現代民主國家是建立在林肯的“民有、民治、民享”公式之上的。合作社的基本精神是“為成員所自有、自治、自享”，其與現代民主國家一樣建立在同樣性質的前提上，具有一樣的基本精神。合作社與現代民主國家一樣，都是社會契約。而合作社原則中的“一人一票的民主控制”是合作社的社會契約性質的應有之義。

因為合作社的價值在于能否提高成員家庭的收入水平，那么，加入合作社與合作社的規范程度是否對成員的收入具有增益效應，我們對這一假說進行檢驗。因為農業企業與農民合作社是相互替代的農業經營方式。我們也檢驗，農業企業對于鄰近農戶的收入的外溢效應。我們通過社會調查獲得第一手數據，以福建漳浦的“臺灣農民創業園”（即資本控制的農業企業集群）、福建省6個縣（尤溪、建寧、邵武、建陽、閩侯、福清）的農民合作社為例，從正反兩個方面檢驗合作社與農業企業兩種不同的經營方式，對農民產生怎么樣的增益效應。我們根據6個縣合作社的調查數據，利用雙重差分模型來檢驗假說：越呈現出合作社的規范特征的合作社對其成員收入增長的貢獻就越大。研究結果表明，有沒有加入合作社對成員家庭的收入影響并不顯著；而合作社的規范程度對成員家庭的增益效應顯著。增加農民合作社的規范程度的一個得分，會帶來成員農戶人均收入水平增加20%以上的效果。而“臺灣農民創業園”對于當地農戶的收入水平并無增益效應。

三、制度性建構優于物質性扶持

農民合作社的初生、發展需要得到政府支持，而且這個支持是符合經濟規律的。在發達國家，也是通過立法，通過財政補貼、政策優惠以及教育培訓等方式幫助合作社發展。但發展中國家的政府往往是直接干預合作社。這種直接干預容易使合作社淪為政府附庸，失去獨立性。這是20世紀50年代農業集體化運動給我們留下的深痛教訓。但這一危險在最近發展的農民合作社中依然有可能存在。

有學者建議，政府應從財政支持、稅收優惠、金融信貸和生產資料等方面扶持合作社。但奧地利學派的米塞斯（1947）警告，合作社“只是農民組織的開展復雜的農業政策和政治活動體系中的一個工具”，其實質是“為了獲得增加收入的特權”。這種特權與市場經濟的本質是相沖突的，因為“市場經濟就是一種消費者的民主制”，“授予某個特殊生產商群體以某種特權，確實可以在短期內改善這些以損害他人為代價而享有特權的人的物質狀態”。進一步地，“這種特權對合作社越來越重要，對國民的整個產業活動和經濟福利越是有害”，最后的結果是“所有人的物質福利變壞”。

因此，問題的關鍵是政府如何科學有效地幫助合作社發展。

米塞斯警告的實質是，政府過多的資助可能會使合作社蛻變成為一個特權組織，進而傷害市場經濟的平等原則，因此政府對合作社的資助只能是很有限的。

我們的理論研究發現，政府的資助不改變合作社成員均衡路徑上的資本存量水平，但可以加速成員積累的資本存量向均衡點移動。當合作社面臨現金約束時，政府資助所提供的流動性價值具有特別的意義。政府對合作社提高其運營規范化程度的激勵相當于一個在合作社之間展開的規范化量表得分“錦標賽”。而且，合作社的治理規則必須是時間一致的，這樣，才能在動態上保證所有成員的總體福利最大化。如果政府給予合作社太多的物資方面的支持，意義并不太大。政府更應該做的是，在對合作社運營的規范性程度提高上，對合作社的運營規范性方面進行監督、引導和獎勵。因此，政府在對合作社的支持上，應該是少一些物資性方面的，而多一些制度性建構方面。

四、發展農村金融的福利意義

中國農村正規信貸需求十分旺盛，農村家庭借貸主要用途為生產性經營和房屋購建，但農村金融抑制的程度卻高達71%。有正規借貸需求的農村家庭比例達到19.6%，而農村家庭的正規信貸可得性為27.6%。

根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心的數據，以農村土地作為抵押來貸款，其能夠顯著提升農戶的正規信貸可得性水平，農業生產經營貸款在抵押后估計獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加18.7%，工商業經營貸款在抵押后估計獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加10.6%，住房購建貸款在抵押后估計獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加20.8%。

我們通過模型參數校準方法，以中國農村的一般利率20%為例，推算出一個代表性農戶的主觀貼現率是5/6。我們可以得到政府資助對于成員的財富效應與流動性服務價值的比值為5。這一數值能夠體現發展農村金融對于農戶的福利意義。考慮到米塞斯的警告，政府的過多資助可能會使合作社蛻變成為一個特權組織，進而傷害市場經濟的平等原則。政府對農民合作社的資助只能是很有限的，因此放松金融抑制，發展農村金融，緩解現金約束，對于農戶的意義更大。

五、政策含義

合作社其實不是企業契約，而是社會契約。這正是合作社的公共意義所在。我們估量出，發展農村金融對于農戶生產經營具有重要的流動性服務價值。

1.合作社不是企業契約，而是社會契約。因此，合作社的性質需要正式法律加以體現與確認。《農民專業合作社法》應該明確表明，實行的是“一人一票制”的民主管理，而不能含糊其辭說“民主管理”。

2.認真對待合作社原則。我們在推行合作社制度時，是經過深思熟慮的。不能以“中國特殊國情”為借口而固步自封，從而拒絕國際上一百多年的農村發展經驗。沒有認真實行合作社原則的“合作社”，容易成為鉆營農村優惠政策租金的“能人”的白手套。

清華大學中國農村研究院調研隊深入農村基層調研合作社與精準扶貧

3.“合作”≠“合作社”。很多人將“合作社”的合作混同于一般意義的合作。“合作社”意義上的基于人格平等上的合作，不論認股多少，每一個成員有同等的表決權。“合作社”所追求的合作不是一般意義上的合作，而是基于參與者平等基礎上的合作。合作社是實行經濟民主制度的。如果將“合作”等于“合作社”，那么作為資本等要素之間合作的農業企業也會混同于合作社。因此，世界銀行的報告稱，合作社是培養“民主”的學校。這個基礎保證了共富。共富對于一個社會來說是一個具有正外部效應的公共品。

4.合作社的獨立和自治是一個很現實的問題。基于私人法權的合作經濟與作為政府附屬品的集體經濟是有本質區別的。政府不應該既當裁判，又當運動員。政府應該做好其本分，即提供公共物品和公共服務。依附于政府的合作社，往往低效，反而是財政包袱。這也是20世紀50年代的“農業合作化運動”和國有企業改革給我們留下的教訓。因此，合作社發展過程不應過分強調政府主導。

5.考慮到米塞斯的警告，政府的過多資助可能會使合作社蛻變成為一個特權組織，進而傷害市場經濟的平等原則。政府對農民合作社的資助只能是很有限的。因此，政府對合作社的扶持，不僅只是物質性支持的數量擴張，還應更加聚焦如何提升合作社規范化運營以實現農民共富的制度性建構。

6.農村要發展，就必須有合法的、活躍的資金市場。對于經濟發展來說，資金是水，資源要素是面粉，面粉要有足夠的水才能粘合在一起。而農村擁有城市所缺乏的一種資本即社會資本——城市是一個陌生人社會，而農村是一個熟人社會。因此，合作社是發展農村金融的一種合適載體，可以作為農村金融的孵化器。金融合作也是國際上通行的合作社實踐中的一個重要內容。

7.對于農村發展來說，合作社只是實現農民增收、農業升級和農村發展的工具。包括合作社在內的所有農業經營主體應面對平等競爭的市場環境，合作社的增收功能只有在公平競爭的環境中才能實現。給予合作社不一樣的優惠政策，只會使得合作社依賴于政策租金，而不是依靠自己的組織力和競爭實力。

〔本研究得到了國家社會科學基金一般項目（資助編號：16BJL050）與中國博士后科學基金（資助編號：2016M590075）的資助〕

（作者單位：清華大學公共管理學院/中國農村研究院）