從環保輿情看互聯網“公共領域”的興衰

祝華新

從環保輿情看互聯網“公共領域”的興衰

祝華新

近年來若干環保輿情，提示各地政府對互聯網的民意表達認識不一致，涉環境問題的重大建設項目容易發生“不鬧就上，一鬧就撤”的惡性循環。說到底，如何走出“輿論一律”的傳統思維，看待互聯網“公共領域”的價值，合理處置政府、市場、社會三者關系，涉及國家治理的現代化。

鄰避效應；環評；輿評；公共領域；政治全能主義；歷史的共業

祝華新　人民網輿情監測室秘書長、《網絡輿情》雜志執行主編。高級記者，國家互聯網信息辦公室互聯網研究中心特約研究員。

2016年6月，湖北仙桃市、湖南寧鄉縣幾乎同時發生針對垃圾焚燒發電項目的街頭風波，互聯網起到了意見表達和組織動員的作用。而兩地政府對于來自民間的抗議，采取了截然不同的處置措施。近年來，在多起涉環保的重大建設項目立項和實施過程中，基層政府對網民“吐槽”及線下行為的態度，構成了觀察公權力和網絡輿論關系的一個獨特視角。

一、讓步或彈壓：地方政府進退失據

垃圾焚燒發電，相對于傳統的垃圾掩埋手段，可節約土地資源，但垃圾焚燒會產生煙氣污染，特別是“二惡英”，經常接觸的人更易得癌癥。雖然我國大部分垃圾焚燒發電的污染控制都已基本達標，但誰也不愿在自家門口處置垃圾，產生“鄰避效應”。①鄰避效應，Not-In-My-Back-Yard，意為“不要建在我家后院”，音譯為“鄰避”，指居民因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等）對身體健康、環境質量帶來負面影響，采取高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

在湖北仙桃，垃圾焚燒發電項目2013年4月獲得省環保廳批復，2014年開工，今年年底可點火試燒。然而，6月25日，仙桃群眾上街抵制，市城管局局長、環保局局長、市委副秘書長等人密集發聲，解釋垃圾焚燒發電的好處；但為時已晚，6月26日上午市政府官網宣布“緊急”暫緩建設，待進一步評估論證、征求廣大市民意見后再行決定；下午又將“暫緩建設”改為“停止”。

6月27日，湖南寧鄉人“通過編輯和轉發文字信息，煽動群內人員”參與縣政府前坪的“非法集會”，反對垃圾焚燒發電項目。寧鄉縣公安局通報稱，已有2人被刑事拘留，另2人在逃、全力抓捕中。官方譴責這樣的做法“嚴重擾亂社會秩序，損害寧鄉形象”。

無獨有偶。廣州市政府決定在番禺區建立生活垃圾焚燒發電廠，2010年10月數百名業主發起簽名、上街表達反對。為即將召開的廣州亞運會創造和諧氛圍，區委書記與業主座談，表示項目已經停止。廣東不愧為“網絡問政”的前沿陣地，該項目后重新選址建于南沙區大崗鎮，名為第四資源熱力電廠，2016年歲末將點火試運行，目前輿論反饋平穩。

到了2014年，時移世易。杭州市余杭區建造垃圾焚燒發電廠，部分居民集會抗議，涌上省道和杭徽高速余杭段，導致交通中斷和人員受傷。警方采取了強硬清場措施，地方宣傳干部甚至在微博發問：發生沖突時“警察為什么不開槍”？輿情處置越來越多地借助于公權的強制。余杭區法院、檢察院、公安分局、司法局罕見地聯合發布通告，敦促“聚眾堵塞交通、毀壞公私財物、行兇傷人、制造傳播謠言”的違法犯罪人員自首。

中國國土遼闊，各地情況千差萬別，輿情處置不可一概而論。但對于涉及環境生態保護的重大建設項目，需要“環評”和“輿評”并重?！拜浽u”即評估社會輿論和民意承受力，在立項前和項目進展中持續進行輿論引導和民意說服工作。

為何地方涉環保項目一再引發社會不穩？當公共政策的制定缺乏程序化、制度化的運作，老百姓的利益關切缺乏順暢的表達通道時，就容易從和平的意見表達變為暴力表達。當初決策未能充分聽取民意，一旦街頭鬧事又倉促下馬，“不鬧就上、一鬧就撤”。各地為了招商，輕率承諾、長官意志的決策，出事后草率停工造成投資損失，地方政府和投資人都是輸家，最終會變成投資高危區。

重大公共項目開放決策參與，實際上是讓民眾為政府分擔責任，從政府的單邊治理走向社會多邊治理。一旦經程序決議的項目再有爭議，政府所要承擔的責任小得多。不能把民意的表達納入制度化的軌道，無論委屈讓步還是強勢彈壓，都是一種政府單邊治理模式，把一切責任和一切埋怨都攬于一己身上，地方政府甘苦自知。

地方政府該如何看待和處置以互聯網為主力平臺的民意表達？把它看作一種異己的力量，加以防范和排斥；還是公共治理的參與者，需要尊重和吸納？

二、互聯網“公共領域”的價值

中國全面接入互聯網已有22年。自1999年人民網開設“強國論壇”BBS和天涯社區BBS創辦，經過孫志剛案、鄧玉嬌案、汶川地震、甬溫線動車事故等一系列網絡熱點事件，互聯網營造了一個“公共領域”。

“公共領域”是公民賴以相互交流從而促成公共政策調整的意見場所。美國總統杰佛遜曾說：資訊是民主的流通貨幣。澳大利亞學者約翰·哈特利認為，媒介就是公共空間：“電視、通俗報紙、雜志和攝影，即現代時期的大眾媒介，是公共的領域，即公眾被創造和生存的場所和手段?！雹偌s翰·哈特利《圖象的政治：公眾在大眾媒介時代的產生》。公共領域的創設，是公民精神的體現，公民政治參與的訓練場，是公民社會孵化和培育的前提條件，而大眾傳播媒體發揮了重要作用。

德國社會學家哈貝馬斯在《公共領域結構轉型》一書中提出，公共領域的構成必須具備三個條件：（1）公共領域中必須具有批判意識的公眾。他們具有獨立人格和批判精神，能夠就普通的利益在理性基礎上就公共利益問題展開討論的私人。（2）擁有自由交流、充分溝通的媒介。因為單向的非溝通的媒介可能導致信息的缺乏和溝通的欠缺，私人的獨立性、理性就難以體現出來，從而影響公共領域的形成。（3）公眾能夠達成共識形成公共輿論。公眾能夠就公共事務自由討論、充分交流，并在理性批判基礎上達成共識，形成公共輿論，從而影響公共事務的處理和解決。②哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》，曹衛東等譯，學林出版社。

美國政治學家薩繆爾·亨廷頓發現，電視機在制造東歐轉型的“雪球效應”或“溢出效應”中起到了重要作用。美國科學家尼葛洛龐帝則提出互聯網“賦權”的概念③尼葛洛龐帝的著作《數字化生存》。?；ヂ摼W降低了表達的門檻，削弱了傳統的話語霸權（行政霸權、學院霸權與媒體霸權），使廣大民眾有了更加自由的表達空間，促進了意見在全社會的廣泛流動。互聯網從技術上保障了中共十八大提出的人民群眾的四權（知情權、參與權、表達權、監督權），促進下情上達，官民互動，凝聚民智，釋放民怨，考察和修正政府決策，推動哈貝馬斯所謂“公共領域”的形成。

這就是前些年在體制內稱為“網絡問政”的嘗試。樂觀的學者則展望“數字民主”（digital democracy）、“電子民主”（electronic democracy）或“網絡民主”（cyberdemocracy），相信信息技術將有助于威權政體向民主政體的轉變。

在事關國家主權、領土完整、社會主義政治制度等大是大非問題上，13億中國人萬眾一心，團結如一人；但在各種具體的民生問題上，社會不同階層出現利益分化，需要打撈“沉沒的聲音”①語出2011年5月26日人民日報評論部文章《執政者要在眾聲喧嘩中傾聽“沉沒的聲音”》。，認真傾聽各方意見訴求，推動社會協商對話、多元共治。

在甬溫線動車事故發生的第二天，筆者追蹤考察網上的輿情沸騰，在《中國青年報》寫下輿情觀察《到了用網絡倒逼改革的時候了》。其中提出：在諸多社會熱點問題上，網絡輿論“愈戰愈勇”，攪動社會人心；而一些官方媒體屢屢“失明”、“失語”，容易陷入新的一輪思想僵滯?！白詾椤钡拿耖g輿論場，時現亂象，網上謠言滿天飛，哀傷太多，戾氣太重；“自律”的官方輿論場，則常常趨于自我邊緣化，而政府的公信力持續流失而致貧血。

在網絡輿論的壓力下，從熱點個案反思體制缺陷，官民攜手推動良政和善治。在孫志剛案中，廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，國務院再立新規《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；在唐福珍自焚案中，修改《城市房屋拆遷管理條例》，頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》；在武鋼工人徐武“被精神病”事件中，推動醞釀26年的《精神衛生法（草案）》公布。

但地方政府對網絡輿論的態度有很大差異，時常抱有敵意和拒斥心理。在2009年河南杞縣鈷60事件中，由于地方政府隱瞞了一個月零五天才舉行第一次新聞發布會，老百姓對地方政府失去了信賴。又過了5天，一個謠言在網上和手機短信中瘋傳，說“鈷60即將爆炸，爆炸會致癌”，導致萬人空城的逃難。事后地方政府諉過于人，逮捕了幾個傳謠的當地網民。

近年來，出現了一種否認互聯網“公共領域”屬性的錯誤認識，一廂情愿地希望“輿論一律”，完全無視網絡民意存在的合法性。正如當年那位村官揚言的“上管天，下管地，中間管空氣”，“政治全能主義”②教授鄒讜先生提出，指“政治機構的權力可以隨時地無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想。在體制內重新抬頭。

習近平總書記對互聯網和新聞輿論工作有過3次重要講話。2013年8月19日在全國宣傳思想工作會議上指出：互聯網是我們面臨的“最大變量”，搞不好會成為“心頭之患”；要把網上輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重來抓。2016年2月19日，在新聞輿論工作座談會上提出：各種載體、各個方面、各個環節都要自覺堅持正確輿論導向。2016年4月19日，在網絡信息工作座談會上指出：各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線，經常上網看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑。三次講話是一個整體，需要融會貫通理解。

在2015年中央統戰工作會議上，習近平總書記提出把新媒體人士納入統戰對象：“要加強和改善對新媒體中的代表性人士的工作，建立經常性聯系渠道，加強線上互動、線下溝通?！?/p>

政府對互聯網“公共領域”的態度，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標尺。互聯網不是法外之地，網上違法嚴厲必須取締；但在涉及老百姓切身利益的問題上，對互聯網雜音的包容，表現了體制的彈性和張力。像環保這樣的問題基本上屬于人民內部矛盾，處置之道“舌頭”的作用大于“拳頭”。

2012年江蘇啟東成為某紙業污水出?？冢忻駬呐藕９艿烙绊懎h境和近海漁業養殖，到市委市政府組織群體集會。市委書記孫建華輕車簡從，勇敢地走到群眾中聽取訴求，遭到民眾扒光上衣。市領導扒衣受辱后，仍然保持克制，沒有下令用震爆彈、煙幕彈壓制街頭的異動。筆者曾在《中國青年報》撰寫輿情觀察，認為環保等民生問題的博弈，需要回到和平、法治、對話的軌道上來。“這位市委書記羞澀的微笑，將永遠定格在人民的心目中?！?/p>

三、什邡鉬銅風波：群眾路線的樣本

2012年6月29日，四川什邡的鉬銅項目舉行開工典禮。地方政府希望引進宏達集團上百億投資的鉬銅項目，助力這個地震重災區的重建和振興。但市民和學生擔心污染家鄉環境，通過互聯網等手段組織串聯，到市委市政府門前集會抗議，發生警民沖突。市委書記表示：鑒于部分群眾對宏達鉬銅項目不了解、不理解、不支持，項目停止建設。“中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組”編輯《損害群眾利益典型案例剖析》一書時，把“什邡事件”列入“反面典型”，標題是《利民項目為何不得民心？》。該書分析：項目是為了群眾，但若不能化解部分群眾對項目引發環境污染的憂慮，群眾就不領這個情；雖然經過了環評等一整套程序，但項目籌劃審批階段缺少了民意聽證，不聽群眾意見想強行上馬，就行不通。

群體性事件發生后，什邡組織機關干部、科教文衛界、企業界和公眾代表近千人，分13個批次前往河南、山東、云南參觀考察鉬銅等金屬冶煉企業；陸續召開環保懇談會、黨代表征詢會、人大代表詢問會、政協委員專題協商會，征求各界群眾對鉬銅項目、環保和什邡發展問題的意見；對公眾發放環評報告簡化而成的鉬銅項目白皮書，拍攝鉬銅項目科普影片。時事評論員黎明觀察到，什邡人開始權衡輕重，意識到鉬銅項目或許可以有；仔細傾聽現存的反對之聲，已不似真正的反對，而更像是“附加條件”，是在進一步要求政府強化承諾，并希望將“企業紅利”化作民生福祉。

當初參與街頭鬧事的群眾中，讀寫不出“鉬”字的也大有人在，提示迫切需要進行科普啟蒙。2014年3月，廣東茂名街頭出現反PX項目游行的時候，在互聯網上，圍繞百度百科“對二甲苯”（PX的學名）名詞解釋，出現了“詞條爭奪戰”，分為劇毒派和低毒派兩種解釋，6天時間里修改了36次。清華大學化工系學生輪值守在網上，捍衛低毒解釋。最后百度站方把詞條鎖定在低毒化合物上，其毒性大于食鹽小于酒精，與咖啡同級。不要小看名詞解釋，今天網民了解公眾事務，第一選擇是用搜索引擎看名詞解釋。如果聽任錯誤的解釋謬種流傳，會誤導公眾的認知，甚至誘發街頭的不穩。人民日報在頭版報道了此事，贊揚大學生的行為是“網絡空間的一次科普責任擔當”。

近年來，什邡官方作出意味深長的表態，政府所宣稱的“不再建設”，預設前提是“群眾不支持，不理解”；如果未來民意發生改變，政府對鉬銅項目“不再建設”的決定或生變。什邡官方誠懇地表示：在關系什邡未來發展和民生福祉的重大問題上，最終決定權掌握在43萬什邡人民自己手中。民意是可以檢測評估的，也是可以說服和改變的，但這是一個水到渠成的過程。

如果什邡通過民意的改變恢復鉬銅項目，將第一次走出困擾我們多年的環保與經濟建設沖突齟齬的惡性循環，更為改良政府決策機制、優化社會治理闖出一條新路。

四、環保輿情是個利益博弈場

環保不僅涉及抽象的社會正義，也涉及方方面面錯綜復雜的利益博弈：

——地方政府。希望通過上馬重大建設項目，促進經濟增長，擴大就業，改善民生，對官員來說還是一種顯赫的政績。但如何保障決策的科學化、民主化，在社會不同群體的利益表達和博弈中調和鼎鼐，需要找到最佳平衡點。不能只想著扶持支柱產業，而忽略和打壓老百姓的環境關切，為企業未能履行社會責任而背書。

——項目開發企業。作為闖入家門的“陌生人”，需要展示自身作為“企業居民”的良好形象，贏得認同，而避免在當地人心目中成為一個破壞和諧生存環境的“野蠻人”。需要用實際行動告訴當地人：建設項目能拉動地方經濟發展，特別是直接增進當地居民的社會福利，如果帶來一定的環境負面效應將如何提供經濟補償。

——利益受損企業。例如廈門海滄區建設PX項目，廠址附近樓盤房價普遍下跌。據媒體報道，房地產商曾以某種方式鼓勵市民參加反PX游行。房地產的利益關切是正常的，但需要合法的表達渠道，而不是藏在市民身后發力，這會增加街頭的不穩。

——當地居民。事關老百姓的生命安全和健康，首先得尊重公眾的知情權和參與權。“什邡在線”門戶網站一篇文章清醒地反思：當地干部中有人指群體性事件背后有“利益黑手”，并建議追查?！按苏f相當糊涂。大規模集體反對，當然是為了利益，無利不鬧，而相關群體利益、個體利益，不可以‘黑惡'視之。追查越深，懲罰越重，則當地傷痕越重，越是難以愈合。”同時，做好環境問題的科普，避免對PX、垃圾焚燒發電等重型化工項目的妖魔化解讀。

——“意見人士”。在環境等敏感議題上，網上民間“意見人士”對輿論的生成、發酵起到推波助瀾作用。要警惕“大V”，所謂“大V”是一些越界發言的“網紅”，缺少對環保事務的深入了解，信口開河的居多；同時尊重“中V”，所謂“中V”是一些專業人士，在自己熟悉的領域建言，值得政府傾聽。包容“連岳現象”，連岳是批評廈門PX項目的專欄作家，在鼓浪嶼“有老婆，有無敵海景，還有自由”，可以理性對話；同時警惕“游民現象”，一些人沒有穩定職業，哪里出事就跑去圍觀，事情鬧得越大越好，往往成為一種破壞性的力量。

——外國企業。據專業人士分析，在某些地方的PX風波中，未嘗沒有外國企業的因素。如果PX在中國成為“過街老鼠”，會延續和加劇對進口的依賴。需警惕國內和國際因素的復雜互動。

——新聞媒體。在各地環保風波中，往往是互聯網“自媒體”設置議程，引爆輿論。新聞媒體不能成為“自媒體”的尾巴，要為網絡信息去偽存真，為網絡輿論扶正抑偏。在經濟建設和環境保護之間，在尊重民意和依法施政之間，媒體要把握好尺度，為社會貢獻專業知識和科學理性。尤其是傳統媒體經營的“兩微一端”（微博、微信、新聞客戶端），需借鑒傳統媒體的專業分工，設立環?！芭芸凇庇浾?，提升專業門檻，力戒互聯網跟風炒作的毛病。

五、政府、市場和社會的分治

經過三十多年的市場化改革，過去高度集中的計劃經濟體制已經崩解，出現了不同的利益群體，各有訴求。Web2.0網站和社交媒體具有社群聚合的功能。在注冊過程中，通過用戶對各種興趣偏好的選擇，進行服務器自動篩選和推薦，形成興趣相近的網民群體。網絡輿論是分層的，在不少公共議題上，難以再泛泛而論輿論的整體反饋，更需要細分社會各階層對公共議題的訴求和感受。在各地環保集會中，微社群（QQ群、微信群）起了穿針引線作用。

例如，2015年10月出臺交通運輸部專車新規征求意見稿。網上一邊倒是批評交通部、力挺專車的聲音，指責新規違背“互聯網+”和共享經濟?！度嗣袢請蟆钒l表評論，提醒不能因為專車乘客和司機社會經濟地位較高、話語權較大而忽略“的哥”的利益，專車的出現沖擊了“的哥”的飯碗；此外還有城鎮的老年人，他們不會用打車軟件，后者加劇了路邊揚招出租車的困難。黨報呼吁：“對決策管理部門來說，不是誰聲大就聽誰的；對社會來說，尤其要尊重甚至主動‘打撈'那些沉沒的聲音?！?/p>

十八屆三中全會提出：市場在資源配置中起決定性作用；政府和市場各就其位，相互補充。加快轉變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。

輿情處置是對權力邊界的一次考驗，該堅持的，該履責的，分內事在所不辭；需要市場機制和社會組織發揮作用、承擔責任的，也不宜由政府越俎代庖。

值得思考的是，政府如何平衡各方利益訴求，真正成為調和鼎鼐的市場守夜人，而不是利益一方，甚至最為強勢的一方？

六、重視民意，同時警惕民粹、敬畏法治

互聯網對民意的風吹草動高度敏感，可以借助網絡輿情監測把握民意的脈搏，及時采取對策，避免矛盾激化。上網減少上訪，上網減少上街，已被多地的實踐所證明。

互聯網也是一把“雙刃劍”，網絡輿論也可能損傷政府的公信力，讓老百姓變成“老不信”。美國學者馬克·E·沃倫（Mark E.Warren）說：“民主的成分越多，就意味著對權威的監督越多，信任越少。”①馬克·E·沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社版。而缺乏信任的社會是沒有凝聚力的。當前在環保等熱點問題上，需要消除官民之間的信息不對稱，民眾對政府的不信任，消弭官民裂痕，增進社會共識。借助臺灣媒體的一句政治術語，環境問題是“歷史的共業”。社會轉型期很多問題的解決，問題不僅僅在政府，每個人都有一份責任，需要政府和民眾求同存異，聚同化異，相互包容、共同努力。

尊重老百姓的環保訴求，但不宜簡單地判定高舉環保大旗的一方就一定“政治正確”。也要警惕民粹的泛濫，借助鋪天蓋地的網絡帖文裹挾民意，“綁架”政府決策，拖延和阻擾必要的經濟建設和利益調整。臺灣第四核能發電廠項目從1980年企劃，1999年動工，至今不能投產。因為“反核”成為頗具聲勢的社會運動，島內選戰時操弄的“神主牌”之一，擁核者不敢出聲，較少看見與電價上漲利益攸關的工商團體表達自己的意見。

在環保等公共事務中，需要為各利益相關方搭建一個有影響力，并為各方認同的平臺或機制，進行充分的意見交換。這樣做，看似增加了社會溝通成本，但極大地減少了投資風險。當公共政策的制定缺乏程序化、制度化的運作，老百姓的利益表達缺乏順暢通道時，才容易出現暴力表達。重大公共項目開放決策參與，實際上是讓民眾為政府分擔責任。一旦經規范程序決策的項目再有爭議，政府所要承擔的責任小得多。

同時，政府堅定地劃出法律邊界，各利益相關方依法進行意見表達和參與決策，不容許訴諸法外極端行動。

On the Rise and Fall of the Internet “Public Sphere”，from the View of Public Opinion on Environmental Protection

ZHU Hua-xin

A number of public opinion on Environmental Protection suggested that the government's awareness of the public opinion of Internet is different in recently years. Environmental issues related to the major construction projects are prone to "no trouble on， a trouble on the withdrawal" of the vicious circle. How to get out of the traditional thinking of "all the same of public opinion"？How to look on the value of the "public sphere" of internet and reasonable disposal of government，market. social relations between them， involving the modernization of national governance.

Not-in-My-Back-Yard； Environmental Assessment； Public Sphere； Political all round；History of the Common Industry

G203

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（責任編輯：鐘宇歡）