托市收購的初衷與結果

文/本刊特約撰稿人 尚強民

托市收購的初衷與結果

文/本刊特約撰稿人 尚強民

新產小麥上市后，各主要小麥產區先后啟動了最低收購價執行預案。國家統計局公布的數據顯示，今年小麥產量較上年有所下降，但是到目前為止，最低收購價小麥的入庫數量已經超出了上年收購季節結束時的小麥入庫數量。國家糧油信息中心最新發布的全國小麥供求平衡報告顯示，2016/2017年度全國小麥新增供給量（產量加進口量）為13158萬噸，年度總需求量為11101萬噸，年度節余量為2058萬噸。今年最低收購價小麥入庫數量將明顯大于年度小麥剩余表明市場供給壓力因市場心態變差而有所增加。

目前國家仍對小麥和稻谷實行政策性托市收購政策，之前東北主產區的玉米和大豆也實行過托市收購的支持政策，只是名稱與小麥和稻谷不同，大豆和玉米叫臨時存儲收購，小麥和稻谷為最低收購價收購。二者都是通過將市場上供大于求的糧食收購入庫的辦法，減少市場有效供給，促進市場價格回升，保護糧食生產者的生產積極性，穩定和促進糧食生產。只是最低收購價政策強調是為保護農民利益、保障糧食市場供應而實施的糧食價格調控政策。一般情況下，糧食收購價格由市場供求決定，國家在充分發揮市場機制作用的基礎上實行宏觀調控，必要時由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格。當市場糧價低于國家確定的最低收購價時，國家委托符合一定資質條件的糧食企業，按國家確定的最低收購價收購農民的糧食。臨時存儲收購政策則直接強調，針對部分農產品出現的價格下跌及賣難現象，國家采取臨時收購措施，以保護農民利益。前者強調，必要時對短缺的重點糧食品種實行最低收購價收購；后者強調，當農產品價格大幅度下跌和出現賣難現象時，由國家實施臨時存儲收購。前者的意圖是通過最低收購價收購，促進短缺的重點糧食品種穩產增產，后者則明確收儲的目的就是在農產品價格大跌時防止賣難現象發生。

托市收購本質上針對的是數量失衡問題，啟動的條件是價格，即市場價格低于事先確定的托市價格時啟動。如果市場價格能夠充分反映供給與需求，市場價格僅僅由年度供給與需求的總量平衡關系決定，根據市場價格表現，開展政策性托市收購活動，通過減少市場有效供給托升價格，應該能夠達到預期的目的。問題是除了供給與需求之外，市場價格還受到貨幣供應、收購能力、市場參與者預期等多種因素的影響，價格表現“豐富多彩”。在托市收購的實踐中，往往需要將遠超過市場剩余數量的糧食收購入庫，才能達到托升市場價格的目標。如2015/2016年度玉米臨時收儲數量達到了1.25億噸，明顯超過了該年度的玉米節余數量。

以往人們大都認為，托市收購入庫數量龐大，就是因為托市收購價格水平高于市場價格，是托市收購價格定得過高的結果。確實，政策性干預價格高于市場出清價格，在抑制需求的同時也擴大了供給，導致了政策性糧食庫存不斷增加。但是，也還要看到政策性托市糧食入庫數量超過供給的節余數量，并不能簡單地全部歸為價格的原因，更多的是與市場發育程度和市場是否能夠順暢運行有關。糧食實現順暢流動，從產區流向銷區，從田間流向餐桌，需要市場發揮作用。在發育良好的市場當中，糧食經營者根據市場變化，有規避市場風險的工具可用，積極從事經營活動，因此流通領域的“儲水池”作用可以在各類企業的共同參與下得以發揮。如果市場發育不足，市場預期不斷受到干擾，經營風險無法規避，資金供應不能滿足需要，各類主體不能積極經營，每年糧食集中上市之時出現的階段性供大于求矛盾便會突出，“賣糧難”就可能出現，政府就不得不伸出有形之手，對市場進行干預性收購。只是，很多時候干預性收購的結果，不僅是形成了龐大的糧食庫存，造成了巨大的財政負擔，更為嚴重的是對市場價格形成了干擾，導致價格不能反映真實的供求，進而影響了市場正常運行。

2007年至2012年，在糧食供給偏緊的大背景下，托市收購數量雖然超過了年度節余數量，但在全球糧食價格出現大幅波動的背景下，并沒有成為包袱和負擔，反而成為了穩定國內市場的“壓艙石”。龐大的糧食庫存成為了國家實行宏觀調控的重要手段，在穩定國內糧食市場方面發揮了積極的作用。2012年以來，國內糧食供給由偏緊轉向寬松，國際市場糧價大幅度下跌，國內外糧食市場同步進入新的商品周期。在供給與需求的關系改變之后，托市收購政策的另一面開始表現。

針對存在的問題，中央決定從2016年新產玉米上市起，取消臨時收儲政策，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。東北新產玉米實行市場化收購，將價格承擔的補貼職能分離出去，讓價格反映真實的供求，是糾正目前國內玉米供求失衡的重大舉措。有很多人擔心，不再進行政策性托市收購之后，數量的矛盾無法克服，會出現嚴重的“賣糧難”問題。很多人建議，政府需在出現“賣糧難”時實行兜底收購。筆者認為，玉米政策已經調整，在國家對農民進行直接補貼之后，一定要讓價格反映供求，不能再對價格進行干擾。如果認為價格過低，生產者有了太多的損失，可以根據價補分離的原則，提高給農民的補貼標準。已經確定了市場定價，就一定要堅持，不能再反復，否則供求失衡狀況將無法改變。

2015/2016年度表現出來的玉米結余量達到8000萬噸。如此巨大的結余量，與價格變化有著很大的關系。國際市場糧食價格下跌，而國內糧食價格受到政策的支撐不降，內外價差導致了進口大量發生，進一步加劇了國內糧食供求失衡的程度。盡管國內糧食價格高于國際市場，促進了出口國糧食貿易擴大，而且到目前為止，中國因托市收購而增產的糧食都進入了國內倉庫，但是美國卻在獲得貿易利益之后，向世界貿易組織投訴中國，指控中國通過設定最低收購價的形式非法補貼水稻、玉米和小麥種植戶，違反了2001年加入WTO時的承諾，導致生產過剩，影響了美國農民在國際市場與中國競爭的能力。

中央1號文件提出，玉米實行“市場定價、價補分離”改革，政策調整已經開始。價格反映供求之后，可以從兩方面減輕供給壓力，一是促進國內糧食生產結構調整，二是通過降低價格抑制進口。目前，很多機構估計，2016/2017年度國內玉米新增供給量將減少3000萬噸左右，包括產量減少、進口下降。價格反映供求還將刺激國內消費，飼料消費和深加工消費將增加，預計會使新年度玉米消費增加七八百萬噸。上年度臨儲轉國儲玉米輪出的2000萬噸在新年度輪入，將進一步縮小新增供給大于消費的數量。從數量上分析，只要各類主體經營積極性提高，形成對未來市場的良好預期，都積極增加存貨，使渠道庫存恢復到正常水平，由于渠道庫存數量減少而多出來的供給就會消失。因為，實行玉米新政，一定要堅持市場定價，建立良好的市場預期，使各類市場主體恢復信心，調動其入市經營的積極性。

形成良好的市場預期，是各類經營主體積極入市的前提，是實現國內玉米市場平穩運行的關鍵。各類經營主體的積極性從何而來？企業是經營主體，在預計可以獲得良好收益時，一定會十分積極地開展經營活動。因此，只有讓價格反映供求，只有政府不再對價格進行非必要的干預，只有政策性糧食購銷不破壞市場的預期各類經營主體才會重建市場信心。不應再過于強調調控對市場的影響，而不注意充分有效地發揮市場作用。積極促進糧食市場發育，發現和采取各類風險規避手段，讓各類經營者在市場中真正發揮作用，才能實現糧食的順暢流動。政府要為糧食市場的參與者提供全方面的服務，要努力減少對市場的負面干擾。現在，這方面的工作有著巨大的提升空間。

玉米“市場定價、價補分離”的改革正在進行之中，這無疑會給小麥和稻谷的政策調整提供參考經驗。目前國內稻谷供求失衡的問題日益凸顯，解決起來可能比玉米還要復雜，需要抓緊研究提出政策調整方案。