保定市基于PPP模式開展基礎設施建設的路徑研究

馬宇博

PPP模式是改進政府公共服務、探索我國基礎設施投資建設的新路徑。本文在分析PPP模式現狀的基礎上，研究了各國對PPP模式的主要分類，指出了PPP模式在我國基礎設施建設中存在的問題，并給出了相應的解決對策。

【關鍵詞】PPP模式；基礎設施建設；路徑研究

目前，我國面臨基礎設施建設資金缺口的問題，如何有效地調動社會資本，實現政府與社會資本的長效合作，是我國政府在進行基礎設施建設中亟待解決的問題。PPP模式（Public-Private-Partnership，又稱政府和社會資本合作）引入社會資本、民間資本的理念，通過民間資本、私營企業與政府的合作，改革了固有的政府主導的投融資方式，大大提高了民間資本投入力度，是公共基礎設施建設的一種項目融資模式。在PPP模式下，私營企業、民營資本等社會資本與政府共同參與公共基礎設施的建設，充分調動了民間資本的熱情，提高了公共基礎設施建設的效率。

1 研究現狀

PPP模式在國外的應用相對成熟。PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，在西方國家進一步推廣，并在建筑垃圾處理、工程建設、農地整理、城市軌道交通等方面得到了廣泛應用。

國內學者對PPP模式在公共基礎設施中的應用研究集中在PPP模式的基礎理論、風險管理、以及某一具體領域PPP模式的運作方式等；實踐應用方面，PPP 模式在國內的實踐應用項目很多，如污水處理、城市垃圾處理、市政工程、農村環境處理、廉租房建設等。目前，我國已有利用PPP 模式進行城市軌道交通建設的案例，如北京奧運支線BT項目、深圳地鐵5號線BT項目及北京地鐵4號線PPP項目、上海莘奉金高速公路項目、南京地鐵1號線南延線項目等。

與此同時，各省市紛紛發布推廣政府和社會資本合作模式在公共服務領域實施的通知或指導意見，河北省亦發布了《關于在全省公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》。與此同時，政府和社會資本合作研究中心于2016年3月份發布的數據顯示，未來幾年國內PPP項目的投融資需求至少在7萬億以上，其中，河北省得PPP投資需求在3000億元以上。在如此巨量的PPP投資需求下，保定市也積極探索PPP模式在建設基礎設施和公共服務項目中的應用，對保定市東湖文化中心項目采用PPP模式，同時，將政府投入資金納入財政預算管理，加大對該項目的財政管理。在此背景下，研究保定市基于PPP模式開展基礎設施建設的路徑，對促進我市基礎設施和公共服務領域快速發展有著積極推動作用。

2 PPP模式的主要類型

由于世界各國處于PPP發展的不同階段，導致各國對PPP模式的分類不盡相同。目前，我國學術屆主要將PPP模式分為三類，外包類、特許經營類、私有化類。

外包類PPP項目一般由政府主導投資，私人部門負責某項和某幾項工作，例如只負責工程建設或管理維護設施等，項目的所有權始終歸公共部門。這種模式下，非公共部門通過政府付費實現收益，承擔的風險相對較小。

特許經營類PPP項目一般由私人部門與公共部門通過一定的合作機制，共同投資、共擔風險、共享收益。在該類模式中，私人部門全面負責某一項目，包括項目的建設、運營、維護、管理和修復，并承擔大部分的資本投資和運營資金，政府僅會在一定程度上給與資金支持、政策支持。項目完成后，私人部分在特許經營期內（一般為25-30年）向用戶收取使用費用并收回投資。盡管在特許經營期內，項目所有權本質上依然歸屬政府部門，但政府部門更多地是行使監管、引導和服務的職能。因此，該模式下，私人部門承擔了更多的風險，政府部門需要建立完善的監管機制、制定嚴格的服務標準，確保私人部門的的服務達到標準，防范和管理風險。

私有化類PPP項目需要私人部門負責項目的全部投資，通過向用戶收費收回投資實現利潤。該模式下，項目所有權歸私人部門擁有，私人部門在這類項目中承擔的風險最大。

3 PPP模式在基礎設施建設中存在的問題

3.1 政府與社會公眾間互動不足，無法充分調動社會資本

一方面，我國政府在政務公開透明度方面比較低，信息公開度有限，社會無法真正了解政府的行為和政策，無法有效參與到基礎設施建設的監督和決策中去；另一方面，我國代表公眾利益的社會組織數量少，很多社會組織無獨立立場，不能有效和政府部門接洽溝通，發揮不出應有的作用。這種情況嚴重阻礙了政府與社會的互動，阻礙了社會資本的形成和社會資本存量的積累。

3.2 政府部門之間缺少專業的協調機構和專業化人才

PPP項目的推動與落實涉及多個政府部門，其成功運用離不開多個部門的協調運作，但通常來講，有些部門之間的利益是相互違背的，在制定政策時不能有效配合。一般來講，負責定價的監管部門是反對提價的，認為應該通過財政補貼彌補不足，而財政部門則可能認為通過漲價來彌補不足。各部門思考問題出發點不一樣，決策不一樣，無法為PPP項目提供統一的政策保障。同時，由于PPP項目涉及工程技術、金融、財務、法律、環保、項目管理等多方面專業知識，單一的政府部門可能無法提供PPP項目的專業人才。

3.3 PPP項目融資渠道有限，存在融資困難

基礎設施建設投資規模大、期限長，金融機構對中長期貸款的風險進行規避，不愿意為PPP項目提供中長期融資，對于PPP項目的中長期融資約束條件更多，導致PPP項目融資難問題進一步凸顯。國外PPP項目的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場、國際銀團貸款、租賃公司及項目其他參與方等；而在中國，主要的融資方式是銀行貸款，融資模式狹窄，渠道有限，限制了PPP項目的推廣。

3.4 政府在PPP項目中疏于流程控制和管理

在PPP項目的篩選期、招投標期、建設期、運營期中，都需要合約來保障PPP項目的順利進行，需要標準化流程對PPP項目的建設和管理進行控制。社會資本、私營企業容易出現在招投標環節積極表現、積極承諾，而在建設期無法按質量完成項目建設，導致重競爭、輕服務。而政府在開展PPP項目時，重論證輕監管，在PPP項目流程控制上疏于管理，導致PPP項目風險加大。

4 基于PPP模式保定市開展基礎設施建設的對策

4.1 建立信息公開機制，完善公眾參與制度

建立政務信息公共平臺，將政府政策、PPP項目招投標情況、失信行為責任追究及處置結果等信息進行公開，加強公眾對政府的監督和互動，實現公共信息資源共享，做到對社會資本參與政府基礎設施建設的信息公開與公平，廣泛吸引社會資本、民間資本的關注，提高其參與基礎設施建設的熱情。

4.2 市級政府應成立專門的協調機構，統一協調PPP項目

推進和實施PPP模式，需要政府部門擁有具備大量的專業知識和技能的人才，需要這些人才在專業的機構、為統一的目標而努力。2014 年底，財政部成立政府和社會合作（PPP）中心，承擔PPP 工作的政策研究、咨詢培訓等工作。其他省份也相繼成立了PPP試點中心、PPP試點項目協調領導小組等。地方政府牽頭各個部門形成專業協調機構，統籌協調發改、財政、住建、交通等部門有助于減少多頭管理，便于集中統一管理，為PPP項目在項目篩選、采購招標、合同談判、融資方案、流程控制等方面提供專業保障。

4.3 創新金融支持手段，推動市場化融資

在創新金融支持手段方面，除了銀行貸款，可以探索基礎設施資產證券化、擴大債券融資規模等融資模式。同時，政府可建立基礎設施建設項目的“互聯網+”融資平臺，將民間資本、社會資本與政府基建項目通過互聯網融資的方式有效聯結，提供高效率、低成本的資產撮合交易。一方面，基建項目的信用高于很多互聯網融資項目，可以有效吸引民間資本的進入，使民眾享受基建項目的收益；另一方面，充分利用市場資金的進駐為基建項目提供強有力的資金支持，用市場化融資的方式改變融資難的困局。

4.4 政府應加強流程控制和管理，將監管貫穿于PPP項目的始終

在成立專門的協調機構的基礎上，制定準化的PPP項目審批程序及流程管理標準，由機構內專業人士對PPP項目在前期的項目確定、招投標管理，中期的開發和運營以及后期的移交和中止做流程控制及管理，將政府監管和流程控制常態化，規范雙方的行為，以此控制PPP項目的風險，提高PPP基建項目的建設質量。

參考文獻

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[3]曹留峰.推動公共設施建設PPP模式對策研究——以江蘇省南通市為例[J].管理觀察，2015（12）.

作者單位

河北金融學院 河北省保定市 071051