城管綜合執法的自我管控機制建構——尋求良性執法的多維制度解

□劉福元

（東北財經大學 法學院，遼寧大連 116025）

城管綜合執法的自我管控機制建構——尋求良性執法的多維制度解

□劉福元

（東北財經大學 法學院，遼寧大連 116025）

當前，城市管理綜合執法領域中所存在的諸多問題，已經成了我國行政執法體制改革理論和實踐中的主要焦點之一；而單一或有限的解決方案都難以從根本上化解這些問題。對此，應當以行政自我管控理論為基石，以城管部門自身為主體，從內部的人員要求、行為準則和執法方式等方面入手，構建并完善相應的多元制度機制，從而改善外部的執法形態、提高行政服務水準并增強管理對象和市民可接受度；而行為規范、非強制行政和參與式執法，則是對應城管執法人員、執法方式和執法過程的主要制度方案。同時，在中央立法尚不充分的情況下，部分地方所制定的城管執法規范中也存在著優秀的立法案例并帶有相當程度的創新性，其對我國城管的法治發展亦具有重要的示范作用。

城市管理；良性執法；自我管控；多元機制；制度完善

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.021

1　問題的提出

一直以來，城市管理綜合執法領域中存在的諸多問題，不僅困擾著行政學、行政管理以及行政法學的理論與實踐，而且成了政府與公民矛盾最為集中的焦點之一；對于這一問題的理論研究和制度建構在當前的社會環境下顯得尤為迫切。2013年11月，中共十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”2014年10月，中共十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，要求各級政府“創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法”，并且“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”。可見，城市管理綜合執法中的若干問題已經成了我國行政執法體制改革的重中之重。我們認為，構建城管綜合執法的多元自我管控機制，是從內部的人員要求、行為準則和執法方式等方面入手，來改善外部的執法形態、提高行政服務水準并增強管理對象和市民可接受度的最為有效的路徑。

第一，城管執法自我管控機制的建構有利于官民關系的穩定與和諧。摩根（David R.Morgan）教授曾言：“許多市民與市政府的唯一接觸途徑是與公務員進行互動或僅僅是看到過工作中的公務員。市民對諸如教師、消防員、環衛工人、警官、社會工作者等街頭官僚的認知，通常會形成他們對市政府的一般態度。”［1］（P239）在當前的行政實踐中，與相對人面對面接觸最為頻繁的就是城管執法部門；而官民矛盾的發生很大程度上也存在于此——無論是暴力執法、無理扣押還是違規罰款，相對人的不滿所直接指向的往往是城管隊員，而非其主管機關乃至于上級人民政府。可以說，如果城管能夠杜絕不良執法、提升服務質量，政府與公民之間的關系將會有很大幅度的改善。

第二，將行政自我管控引入城管執法領域，并將其作為各項執法規則和機制的出發點和設置原理。在肯定立法、司法和社會監督的基礎上，城市管理綜合執法的多數事項都是建基于內部行政法、通過城管系統內部的自我管理和控制以及與同級相關部門的相互協作來實現的。因此，在這一領域內自我管控是貫穿于各項制度設計的一條主線。

第三，若要避免實踐中的種種弊端，邁向城市管理的良性執法，應當是多元機制綜合作用的結果。在晚近的改革探索過程中，盡管小品執法、圍觀執法、眼神執法、鮮花執法等創新執法方式層出不窮，但惡性沖突事件仍然時有發生；同時，目前很多研究所得出的結論往往是單一或有限的，如改善執法風氣、提升人員素質、明確執法權限、加強部門協作，等等，而這些方法中的一個或幾個都不足以應對目前錯綜復雜的城管執法問題。我們認為，城管問題不能靠單一機制來解決，而應探索多元制度體系的構建，或者說，只有多元機制的建構與完善才是解決城管執法問題的可行路徑。其至少包括：（1）以城管執法人員為約束對象的行為規范系統；（2）以改善執法方式為目的的非強制行政系統；（3）以緩解執法雙方矛盾、增強執法力量為導向的開放式參與執法系統，等等。

第四，對于城市管理綜合執法的制度建設，目前很多研究的焦點還聚集在中央立法的層面上，僅提出中央立法對于城管授權不明、應當加快立法進程等建議；但實際上，已有很多地方政府頒布實施了專門針對城管執法的地方性法律規范，其中部分規范的內容非常細致，并且帶有相當程度的創新性，對我國城管的法治發展具有重要的示范作用。我們認為，在實證研究的角度上，詳細考察各地方頒布的專門針對城管執法的制度規范，包括其執法權限的分配情況、多元機制的容納程度、執法程序的規范要求，以及責任機制的執行效力等，并且細致分析各地方在城管執法過程中形成的優秀案例，不僅能為中央和地方城管的法制建設提供借鑒，而且對于城管執法的不斷優化具有較強的理論和實踐意義。

2　行政自我管控：城市管理綜合執法的制度導向

行政自我管控，或稱行政自制，是行政法學家崔卓蘭教授于2007年提出、至今已漸趨成熟的行政權自我管理和控制的理論方案；它是指行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制。［2］（P98）該理論在肯定立法、司法、社會公眾、新聞輿論等外部主體對行政權進行監督和制約的同時，強調行政系統內部自律自控的重要性，主張以行政機關自身為主體、以內部行政法的形式建立起裁量基準、內部分權、行政慣例等制度規范，從而約束執法人員的行政權力，優化其行政行為的實施過程。行政自我管控之所以能夠成為城管良性執法的制度基石，主要表現在以下兩個層面。

在理論層面，行政自我管控的功能導向與城管執法實踐具有高度契合性。由于城管執法需要與相對人進行面對面的接觸，加之執法情景的錯綜復雜、突發性事件頻率較高，使得上位立法和外部主體的監督難以面面俱到，并且更多地表現出事后性，難以彌補已經造成的損失。而自我管控理論則主張：（1）首先由行政主體（即城管部門自身及其上級機關）對下屬執法人員進行約束和控制，通過行政系統內部的各項措施管理好執法人員的行為，而非單純地依賴外部監督。其實，無論是執法人員的行為規范，還是執法方式的非強制化，或是執法過程的開放式參與，都是行政主體主動實施的。（2）這些內部措施主要表現為執法程序、處罰標準、行為舉止等方面，并以獎懲機制、考核機制和投訴機制來督促實施；而其載體應當是科學、合理、嚴謹的內部行政法律規范。（3）這些措施在對執法人員進行制度約束的同時，還有助于強化其自律意識；而自律意識的功能之一在于預防性，即讓不良執法行為自始不會發生，而非發生之后再行追究——這顯然是緩解執法雙方矛盾沖突的有效途徑。

在實踐層面，行政自我管控的各項下設機制也有助于改善城管的執法質量。比如，（1）裁量權內控制度能將城管的處罰權格式和明晰化，從而限制執法的隨意性，使相對人得到公平對待。（2）內部分權制度能夠使城管的決策、執行和監督三種職能分立行使，不僅能避免權力過于集中的弊病，而且能使各項職能都有專人負責，從而有利于責任分配和承擔的明確化。（3）行政慣例制度主張城管部門將具有代表性的執法事例示范給城管人員，并要求其在遇到相同或類似情景時能夠遵照先例進行處理；這種方式不僅是對“相同情景相同對待”的要求，而且有助于將優良的執法范例加以推廣。（4）作為內部監督機制的行政備案制度、報告與檢查制度以及監督聯動機制，也有助于對執法人員的管理從內部加以嚴格化和規范化，等等。

3　行為規范、非強制行政和參與式執法：城市

管理綜合執法的多元機制

邁向城管執法的良性治理僅靠單一機制并不可行——其必然需要一套由多元機制組成的綜合管控體系。我們認為，這一綜合體系應當從執法人員、執法方式和執法過程這三個視角加以建構和完善。

圖1：城市管理綜合執法的多元機制

3.1行為規范：執法人員的約束機制

城管良性執法必須首先從執法人員的監督、約束和激勵機制入手，而內部行為規范系統則能全面且有效地實現這一目標。行為規范是指行政主體制定并實施的、僅對該行政主體所屬工作人員發生效力，通過道德性約束和規定性約束規范其執法行為的文件。一般而言，行為規范系統是由總領性文件和各單行規范構成，按照規范內容大致可分為倫理規范、業務規范、獎懲規范、考核規范和投訴規范五個類別；其中后三者可以歸結為責任規范，是讓行為規范中所設定的各項要求對執法人員真正發生效力的保障機制，也是行為規范對城管執法人員進行約束的關鍵所在。（1）獎懲規范是行為規范的激勵性和禁止性環節，其能夠通過獎勵和懲罰引導城管人員遵守執法的權限和程序、實施正確的執法行為。在獎勵規范的實施過程中，獎勵的內容越符合城管人員的需要、獎勵的幅度越大，越能激勵其從事行為規范所倡導的行為。（2）考核規范主要是對城管人員的工作情況進行評價，其重要性不僅表現在將內部/外部監督的結果投射到考核指標體系中，更重要的是，其還通過對不同考核等次的獎懲來影響城管人員的實際利益，即以守法者的“表彰獎勵”和違規者的“不利后果”為形式督促城管人員對行為規范的遵守以及對考核指標的追求。［3］（P90）（3）投訴規范的設置原因在于，城管人員行為的優良與否最直接影響到的就是執法對象（相對人），由相對人行使投訴權，其實是將城管人員的監督權交由相對人行使，這就使城管人員單方決定相對人利益的狀況，轉化為城管人員和相對人都能決定對方利益的圖式，從而能夠有效減少城管人員依據行政權對相對人恣意而為的現象。［4］（P63）需要強調的是，系統性地約束城管人員執法行為的同時，必須強化激勵機制，使其能夠通過自己的工作成績來獲得物質、精神和待遇性利益；否則，城管職業將成為滿是禁區又無路標指引的晦暗場所，而禁止性規范的數量再多再細致，也無法阻止城管人員在遵紀守法的情況下走向碌碌無為和平庸化。

3.2非強制行政：執法方式的優化機制

城管良性執法必須進行執法方式的創新，因為城管執法中的矛盾沖突很多都與執法方式的不當使用有關（如暴力執法等），而從硬性到柔性的執法方式轉換則是最為關鍵的解決途徑之一。非強制行政是指行政主體在行政活動中針對相對人所實施的不帶命令性或強制性的行為，或是由一定的行政主體依其職責權限主動發出的，不以強制相對人服從、接受為特征的行政行為，主要包括行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政給付和行政信息服務等非強制權力手段。［5］（P3-4）非強制行政對于城管執法方式的優化主要體現在以下兩個方面：首先，非強制前置原則應當嚴格執行，即城管人員在采用非強制手段可以達到行政管理目的之時，不得使用強制手段；或者說，強制手段的采用只能是在非強制手段窮盡之后才被允許，從而將可能造成的沖突和損失降至最低。另一方面，各種非強制行政手段應當在城管執法過程中靈活運用。比如，（1）在行政指導方面，城管人員應當首先通過告知、指引、勸誡等方式引導相對人在規定的時間、地點從事合法經營，而非遇有違法違規者即行強制和處罰——從相對人的利益和心理認同上看，城管人員引導相對人從事合法行為無論如何總要好過于等相對人違法之后再對其進行處罰。（2）在行政獎勵方面，對于那些配合城管人員執法，或在市容、環境、衛生、物業、交通、綠化等各方面有突出表現的相對人，可以通過精神表彰和物質獎勵的方式給予一定的宣傳和鼓勵，從而激勵其自覺守法以減輕城管的執法壓力。（3）在行政信息服務方面，城管部門不僅應當向相對人定期宣講各項規章制度，還應主動為其提供所需要的信息，某地城管部門制作可以擺攤設點的“西瓜地圖”提供給進城瓜農，就是一項頗具人性化的信息服務方式。［6］（P39）

3.3參與式執法：執法過程的民主機制

城管良性執法還應在執法過程中接納民主參與，通過社區和社會組織的參與來強化執法力量；通過執法對象和社會公眾的參與來吸收其意見和要求，并納入執法環節，從而在根本上減輕執法雙方的矛盾。參與式執法是指接納具有法定資格的個人或組織參與到執法過程中來，并為行政執法帶來實際影響的一種行政民主機制。隨著現代開放式社會的不斷成熟和發展，立法聽證會、公民調查會、座談會、論證會，以及利用短信、電子郵件等現代通信手段征求公眾意見等參與形式正呈現出普遍化趨勢。［7］（P52）而參與式執法之所以有助于從根本上解決城管的執法矛盾，其原因在于：（1）城管執法中的矛盾很大程度上根源于城市管理和攤販生存的矛盾，而接納和聽取執法對象的意見，，則有可能從本質上兼顧雙方利益亦即“民生”目的的實現。比如，在什么地方可以擺放小攤點， 城管部門若能廣泛征求居民和攤販的意見，在多數人覺得方便、不影響生活的地方允許擺放，則既能方便居民又能方便謀生者，城管執法也不會面臨太大壓力。（2）由于編制和經費等方面的限制，城管部門經常出現執法能力不足的問題，而讓社區和其他社會組織參與執法則可以緩解這一現象。比如， 某地方建立了居民小區物管公司參與城管執法的機制， 引導物管公司配合居民小區的違法建設控拆工作， 同時通過招標的形式賦予保潔公司中保潔人員“一崗雙責”職責，利用保潔人員凌晨和夜間在崗的工作特殊性，把發現違法建設、占道經營等各類城管問題的時間和空間進行了延伸，等等。［8］（P71）這種參與式執法有助于形成一個由居民、公眾、社區、社會組織和行政機關等多元主體“共同管理的城市”。

表1：隨機抽樣城市管理單行文件規范體系分析

4　制度建構與完善：城市管理綜合執法的規則之治

與行政管理的各個領域相同，城管執法也需要有相應的法律規范體系進行約束和保障，一方面使執法過程有法可依，另一方面則通過法律規范進行監督。盡管目前城市管理領域在中央立法層面有所滯后，但除了執法人員行為規范和非強制行政規范之外，很多地方政府都已頒布實施了專門針對城管執法的地方性法律規范，一定程度上解決了“有法可依”的問題。然而，盡管其中不乏具有創新色彩的優秀立法例，但整體而言城管法制建設仍然處于起步階段，需要進一步修訂和完善。

4.1城管單行法律文件中的規范事項分析

在地方性的城管法律規范中，有一部分是針對城管某一領域的專門規范，另一部分則是城市管理的綜合性規范；盡管后者是城管立法的方向所在，但對于前者的考察和分析仍有重要的實踐意義。此處隨機抽取了部分已經頒布實施的城管單行文件，并對其多元機制的容納情況進行了初步分析。

通過上表所列舉的文件可以看出：（1）各項城管執法機制在單行文件中的容納律并不一致，行為規范和監督考評規定較為多見，而獎勵規范、非強制執法規范和參與式執法規范則相對較少。（2）城管制度體系的建構也存在差別，其中包頭市和上海市的規范體系已經較為全面，而其他很多地方則剛剛起步。（3）各地方的規范形式也存在差別，有些規范的載體是行政規章或較為正規的規范性文件，而有些規范的載體則是以《通知》、《意見》等形式存在的。（4）上述各文件的立法質量也存在差別，部分文件中的規定還不夠細致。總之，增強城管多元機制的體系性，并提高立法質量，是今后城管單行立法所要解決的問題。

4.2城管綜合法律文件中的規范事項分析

城管綜合法律文件是較為成熟和系統的城市管理規范，其中部分是對城管執法的各方面事項進行規定，另一部分則是將各個機關單位和社會主體都納入進來的“大城管”立法。盡管目前其數量還較為有限，但部分立法例具有較強的示范作用，值得推廣和借鑒。

表2：部分城市管理文件規范事項分析

通過上表所列舉的文件可以看出：（1）部分綜合規范的內容非常細致，如《江門市城市管理綜合行政執法辦法》和《廣州市城市管理綜合執法細則》通過較大篇幅對城管的執法權限進行了詳細列舉，為其執法領域提供了明確的法律依據。（2）部分綜合規范也呈現出體系化特征，即通過單一的文件統合了行為規范、協作執法、參與式執法、非強制執法和執法程序限定等城管多元機制中的大部分內容。我們認為，通過類似“法典”的形式進行城管立法是更值得提倡的做法。（3）但是上述綜合規范在城管人員的責任追究和相對人的救濟途徑方面的規定還不夠完善，考核等次、行政處分、行政復議和行政訴訟的相關規定還有所欠缺，需要在未來的立法中進一步加以細化。有學者指出：“國家的法律法規往往是存在許多缺陷的，這是不可避免的，同時法律法規與不斷發展的社會現實之間永遠存在著不可克服的矛盾，因而為了解決此問題需要行政機關在行政管理過程中通過制定行政規范性文件來彌補該缺陷”；“離開了行政規范，一些領域的行政執法工作將難以正常進行”。［9］（P8）綜上所述，在城管領域的中央立法尚未充分的情況下，各地方通過規范性文件的形式，從執法人員、執法方式和執法過程等方面設立并逐步完善自我管控機制，即是城市管理邁向良性執法所不可或缺的環節。

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責任編輯趙繼棠

D922.294

A

1004-0544（2016）10-0114-06

國家社科基金青年項目（15CZZ035）；遼寧省社會科學規劃基金青年項目（L14CFX027）；東北財經大學優秀科研創新人才項目（DUFE2015R10）。

劉福元（1981-），男，黑龍江哈爾濱人，法學博士，東北財經大學法學院副教授、碩士生導師。