關于道路旅客運輸行業科學發展、安全發展的幾點思考

孫曉峰

摘 要：隨著山西省“三去一降一補”政策的實施，煤炭資源整合初戰告捷，煤礦安全問題已從公眾視野中淡出，而道路交通事故卻突顯出來，尤其以群死群傷的道路旅客運輸事故最為突出。目前，道路旅客運輸行業的安全發展問題，已經成了運管機構和客運企業亟須思考解決的問題。

黨的十八屆三中全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”這既是對我國過去幾十年改革發展歷史經驗的高度概括，也為今后道路旅客運輸企業深化改革指明了方向。

關鍵詞：旅客運輸；安全掛靠；體制改革

中圖分類號： U492.4+1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）29-40-2

0 引言

道路旅客運輸行業的安全問題主要是圍繞著“掛靠”產生的，下面就道路旅客運輸行業的安全發展問題闡述一下個人的觀點，以期達到拋磚引玉之功效，共同促進客運行業健康穩定發展之目的。

1 道路旅客運輸行業的發展歷程

我們以1983年為界，1983年客運體制轉軌前，按照計劃經濟體制模式，國有客運企業一統天下進行壟斷經營，隨著十一屆三中全會的召開和改革開放口號的提出，1983年，為了緩解市場供求矛盾，全國交通工作會議提出“有河大家行船，有路大家行車”、“國營、集體、個體一齊上”的開放政策。

1984年，國務院下發《關于扶植和發展農村集體和個體（聯戶）運輸業的通知》，客運市場出現經營主體的多元化，國有客運企業開始面臨殘酷的市場競爭。由于集體、個體運輸戶雖有資金，但卻沒有線路和車站，而國有客運企業掌控著班線和車站等客運資源，卻又極力排斥個體運輸戶，致使客運車輛亂停亂放，惡性競爭不斷。

1993年，交通部頒布《道路旅客運輸業戶開業技術經濟條件》，對市場準入門檻做出了基本規定，并在1994年開始推行“車進站、人歸點”的做法，要求國有汽車站接納社會車輛進站經營，一定程度了緩解了惡性競爭的矛盾，消除了一部分安全隱患。同年，交通部又印發《關于加快培育和發展道路運輸市場的若干意見》，于是，大型國有企業通過將原有的企業車輛抵押承包，出售給職工或個體戶等方式進行企業改制，又廣泛吸納個體車主出資購車，掛靠經營。雙方一拍即合，各取所長。

1995年，交通部召開全國培育和發展道路運輸市場工作會議，“允許國有運輸企業接受社會、個體運輸戶掛靠經營”，由此掛靠經營從幕后走向臺前，并得到了迅速發展。1997年初交通部出臺《關于深化改革加強管理搞好公有制大中型汽車運輸企業的若干意見》，對掛靠經營形式進行了充分肯定，并明確要求運輸企業完善各種形式的承包經營責任制。但是，隨著客運市場的發展和行業要求的提高，掛靠車主難以管理，惡意競爭，安全意識淡漠，掛而不靠的弊端逐步顯現。

2000年，交通部先后印發《關于開展道路運輸市場管理年的通知》（交公路[2000]97號）和《道路旅客運輸企業經營資質管理規定》，要求“對目前掛靠在國有汽車運輸企業，以掛靠企業的名義經營，而產權仍屬于個人的營運客貨車輛，要進行全面的清理，并解除掛靠合同或協議，不得再以掛靠企業的名義經營”，交通部第一次明確提出清理掛靠。但是，國有企業資金短缺的問題并沒有解決，掛靠車輛已經形成規模，清理掛靠舉步維艱，車輛掛靠從臺前走向幕后。

2004年，國務院頒布《中華人民共和國道路運輸條例》（以下簡稱《條例》）規定“國家鼓勵道路運輸企業實行規模化、集約化經營”。2005年，交通部頒布《道路旅客運輸及客運站管理規定》（2005年10號令），第5條明確指出：“國家實行道路客運企業等級評定制度和質量信譽考核制度，鼓勵道路客運經營者實行集約化，規?；?，公司化經營，禁止掛靠經營?！?/p>

2011年，國務院下發的《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（國發〔2011〕 40 號）規定“強化交通運輸企業安全主體責任，禁止客運車輛掛靠運營”。

2012年，國務院下發的《國務院關于加強道路交通安全工作的意見》（國發[2012]30號）規定“強化道路運輸企業安全主體責任，鼓勵客運企業實行規模化、公司化經營”、“嚴禁客運車輛、危險品運輸車輛掛靠經營”，禁止車輛掛靠成為國務院頻繁強調的問題

至此，客運企業的發展經歷了計劃經濟的壟斷模式、改革開放初期的自由競爭模式、國有企業體制改革初期的承包掛靠模式，直到現在國務院、交通運輸部要求的集約化模式，它是在國家改革開放大的背景下進行的。

其實，掛靠只是表象，事物的發展都有其自身的規律性。掛靠之所以難以治理，本人認為是藥不對癥。文件下了不少，要求也提了不少，可是，車主為了保住自己的飯碗，所有手續都冠以掛靠企業的名稱，千方百計地利用各種手段與管理部門周旋。在大力推行依法行政的今天，管理部門更是感到無從下手。既然行政命令不能很好地清理掛靠，那何不用市場的手段呢？實踐證明市場調控手段也是失效的，問題就在于我們管理部門對市場經濟的管理手段用的仍是計劃經濟的方式。直接阻礙了市場作用的發揮，所以就不會有真正集約化、規?；钠髽I從市場競爭中產生。

現在的客運市場調節是嚴重依賴行政命令的，客運企業的生存也是嚴重依賴行政管理部門的。改革管理部門的行政管理體制才是關鍵。

2 應該如何改革我們的行政管理體制

2.1 應當重新整合道路旅客運輸市場

現有的法規、規章中都把客運市場人為地進行了撕裂，分成了班線客運、旅游客運（又分為定線與非定線）、包車客運等多種形式進行行政審批。個人認為，細分市場應該是企業考慮的事情，管理部門不能將所有細分出來的市場進行行政審批。管理部門其實只需要嚴格審查企業的資質即可，客運企業根據市場需求和管理部門要求，調配車輛即可。因為企業作為客運市場的競爭主體和安全生產的責任主體，就應該有調配車輛的權利，也應該有為此行為承擔安全責任的意識。

2.2 應該改變“一車一批”的客運線路審批模式

國家鼓勵規模化、集約化經營，而管理部門采取的是傳統的“小作坊”式的管理。所謂“小作坊”式的管理就是管理部門采取改革開放初期的鼓勵個體戶進入客運市場的行政審批模式，將一條客運線路的經營權分成若干份，許可給公司化名義下的承包掛靠經營戶。這種“一車一批”的審批方式不利于真正有實力有資質的客運公司進行“大兵團”作戰，也不利于管理部門進行管理。一條客運線路應該作為一個整體進行許可，由客運公司按照管理部門要求進行專業化、集約化經營。

2.3 正確理解“倒發車”問題

客運線路整體許可后，起訖點的車輛都是一個客運公司的，肯定存在異地經營，倒發車的問題。這種情況的倒發車可以視為正常情況，不應處罰。在車輛終到地客運公司應根據車輛規模設立車輛管理機構，對車輛進行統一管理?，F在的倒發車之所以矛盾大，是因為會影響當地車輛的排班和經濟效益，規模化經營后此矛盾將迎刃而解。倒發車帶來的安全管理責任問題，個人認為應該明確三點：①客運企業是安全責任主體；②按照“誰許可、誰負責，誰簽字、誰負責”的原則進行責任劃分；③客運企業的質量信譽考核記錄應作為是否適合經營此線路的依據，由當地運管機構提出意見書。

2.4 要鼓勵民間資本進入道路運輸市場

交通運輸部出臺的實施《關于鼓勵和引導民間資本投資公路水路交通運輸領域的實施意見》（交規劃發[2012]160號），鼓勵和引導民間資本以獨資、控股、參股等多種方式進入道路運輸市場。這里所說的“民間資本”我理解是能夠推動道路運輸產業結構優化、加快發展方式轉變的資本，能夠給企業規?；洜I，提供強大資金支持的資本。一車一戶的民間資本已經不適宜進入客運市場。

3 結束語

道路旅客運輸市場的安全發展是以行業的科學發展為前提的，離開行業的科學發展，就談不上行業的安全發展。所以，改革道路旅客運輸行業的管理體制和經營體制是解決當前客運行業安全問題的重中之重。

參 考 文 獻

[1] 吳群琪，李麗.道路旅客運輸行業的政府管制[M].交通運輸工程學報，2006（2）.