法國政府創新治理能力建設的行動邏輯及實踐啟示

石　成，陳　強

(同濟大學經濟與管理學院，上海　200092)

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法國政府創新治理能力建設的行動邏輯及實踐啟示

石成，陳強

(同濟大學經濟與管理學院，上海200092)

面對國家科技創新能力相對走弱和國際范圍內科技創新治理體系的深刻變化，2009年以來，法國政府著力推進創新治理能力建設。本文分析了制約法國科技創新的體制羈絆，著重從政府加強戰略引領、整合創新主體、優化資源配置、營造創新環境、強化執行控制等方面梳理法國政府創新治理能力建設的行動邏輯，并從法國政府的實踐中總結出若干啟示。

法國；政府；創新治理能力

1　引言

20世紀90年代以后，法國沒能跟上全球范圍內以信息技術為代表的科技革命步伐，科技創新能力相對走弱，市場份額不斷縮小，GDP增長率低于2.5%，失業率長期在9%左右的高位徘徊。在歐洲工商管理學院與世界知識產權組織聯合發布的《2010年全球創新指數》(Global Innovation Index，GII)報告中，法國創新指數在全球排名僅列第22位。根據2010年《歐盟創新記分牌》(European Innovation Scoreboard，EIS)的排名，法國創新績效在歐盟成員國排第11名，稍高于歐盟平均水平，處于“創新追趕者”的行列。

對于法國科技創新能力相對走弱的原因有多方面的分析。歐盟委員會從產業結構角度，認為法國過度依靠對科技創新依賴度并不高的服務業，而不依靠高科技產品來平衡貿易[1]，科技創新內生動力不足是影響其科技創新能力的因素之一。就科技創新本身而言，體制上的羈絆被認為是影響法國科技創新能力提升的一個重要原因。

2　體制羈絆：法國創新治理體系的不足

2.1創新戰略不明，創新主體各行其是

2009年之前，法國缺乏統一而明確的創新戰略，公共科研機構各自研究戰略的集合實際構成了法國的科研戰略[2]。公共科研機構作為這些領域研發活動的主要執行者，構成了法國主要的科技創新力量，在戰略選擇方面擁有高度自主權，科研重點雖在一定程度上各有側重，但重疊依然嚴重。“國家科學研究中心”(Centre National de la Recherche Scientifique，CNRS)的科研領域涵蓋包括基礎研究在內的幾乎所有領域。在生命科學領域，INSERM、INRA、CEA、CNRS都在開展科學研究，但研究方向、進程、方法、成果卻互不相通。

頂層設計的缺失,也使法國科技創新的中心地位得不到真正意義上的確立和落實。長期以來，法國的科技創新主要集中在與國防、安全等方面密切相關的戰略領域。根據2010年OECD的統計，法國公共研發預算的27.7%投向了國防領域，遠高于歐盟27國12.4%的比例，而用于經濟發展的公共研發預算只占17%。由于在軍事、能源等戰略領域科技創新投入回報相對穩定，而在經濟發展領域科技創新投入的風險較高，政府始終難以下定決心并采取有效措施加大經濟領域科技創新投入力度。公共科研機構、國有大型壟斷企業為了維護自身的穩定和科研生態，缺乏對國際科技發展趨勢做出快速反應，并對自身科研計劃及時調整的積極性。

2.2決策機構缺失，管理層面缺乏協調

2013年以前，法國科技創新管理體系分為政策制定(政府相關部門)、操作(資助、評估機構等)和執行(創新主體)三個層面，沒有一個強有力的決策機構。高等教育和科研部(Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche，MESR)主要負責科技創新政策制定，工業、經濟與金融部負責工業和能源研究，國防部、勞動與社會事務部、文化部等其他部門也都涉及科技創新工作[1]。2006年，法國成立了由總理牽頭的“國家科學與技術高級理事會”(Haut Conseil de la Science et de la Technologie)，但僅限于對科研創新政策提供咨詢，政府仍然缺乏有力的決策和有效的協調。決策機構的缺失，很難使高等教育和科研部制定的科技創新政策在高校和公共科研機構之外充分發揮作用。

2.3企業負擔沉重，中小企業創新投入積極性不高

2011年，法國公共預算占GDP的55.9%，是OECD成員國中除丹麥之外最高的國家[3]。政府公共開支過大，造成企業負擔沉重。根據2011年世界銀行的統計，法國企業總稅率達到64.8%，遠高于歐洲44.61%的平均水平。企業支付的勞動力成本占商業利潤的比例為51.7%，也高于歐洲28.67%(2012年世界銀行統計數據)的平均水平。相當一部分企業，尤其是中小企業苦于生計，不得不尋找出路，減少研發投入。2010年，法國創新型企業占53.5%(德國為79%)，只有40%的企業同時在產品和工藝涉及創新(德國為60%)[3]，研發支出(Dépense Intérieure de Recherche et Développement，DIRD)只有55%來自企業(德國為66%)。在企業科技研發支出中，大型企業貢獻了89%，科技創新導向的中小企業嚴重不足[1]，小微企業高科技強度和中高科技強度的DIRD所占比重相對較小。

2.4資源配置僵化，創新成果轉化不足

從政府研發投入(Dépense Nationale de Recherche et Développement-Adminstration，DNRDA)的方向看，2011年，法國政府研發投入191億歐元中，76.4%投向了公共機構(包括公共科研機構、高等教育機構等)，企業獲得22億歐元資助，占11%(見圖1)。公共機構的預算中，人員規模是資源配置的主要參考，人頭費占據了很大部分。由于法國公共科研機構的科研人員享受公務員待遇，缺乏淘汰和晉升評估機制，優越的條件和穩定的職位致使機構臃腫龐大，論資排輩，人才流失，對科研進展反應遲鈍，成果轉化積極性不高[4]。

資料來源：MENESR-DGESIP/DGRI-SIES。圖1　2011年法國研發經費配置情況

從政府研發投入的性質看，競爭性的項目資助比重較低。2008年和2012年，法國政府在高等教育機構對項目的資助分別只占7%和12%，在公共科研機構對項目的資助只占7%和10%，遠遠低于所比較的經合組織其他國家水平。只有像“投資未來計劃”(Programme des Investissement d’Avenir，PIA)中“卓越創新領域開拓項目”(Idex)等少數情況在開始階段需要競爭。

3　打破困局：法國政府創新治理能力建設的行動邏輯

2006年《科研規劃法》(Loi de Programme Pour la Recherche)初步構建了法國的科技創新治理體系。以2009年編制創新戰略為新的起點，法國政府對治理體系進行了進一步完善，通過加強戰略引領能力，將公共科研機構各自的科研戰略凝練形成國家科技創新戰略，并以此指導重大科技創新計劃；優化資源配置能力，將公共科研機構、高等教育機構、企業整合成多種形式的科技創新共同體，并以此為指向，以重大科技創新計劃為基礎配置創新資源；提高營造創新環境能力，通過減免稅收、幫助融資、鼓勵轉化、提高員工技能、增強國際競爭力等手段鼓勵企業參與創新；強化執行控制能力，堅持依法治理，對公共機構和創新活動實施第三方評估，完善對公共機構的合同式管理。通過以上方面的努力，法國不斷調整政府發揮作用的領域和手段，加強政府創新治理能力建設。

3.1加強戰略引領

(1)制定創新戰略，把握科技發展方向。2009年，法國首次編制《科研與創新國家戰略(2009—2012)》(Stratégie Nationale de Recherche et d’Innovation，SNRI)，確立了“科技創新在法國社會和經濟的中心地位”，以及健康、福利、食品與生物技術，環境技術與生態技術，信息、通信與納米技術等與社會發展緊密結合的優先發展領域[5]。正是在此引領下，“生命科學與健康研究聯盟”“能源研究協調聯盟”“數字科學與技術聯盟”“環境研發聯盟”相繼成立。相應地，國家科研署(Agence Nationale de la Recherche，ANR)對科研項目的資助更傾向于這些優先領域。2010年后，“投資未來計劃”對這些領域給予了更充分的資金支持，科研基礎設施建設路線圖也得以編制[6]。2013年，法國又制定新一輪的《國家科研戰略(2015—2020)》(Stratégie Nationale de Recherche)，經過廣泛討論，形成了《法國—歐洲2020，科研、技術轉化和創新的戰略議程》(France Europe 2020，Un agenda stratégique pour la recherche，le transfert et l’innovation)。

(2)成立決策機構，加強創新戰略決策。2013年，法國成立由26人組成、總理擔任主席的“科研戰略委員會”(Conseil Stratégique de la Recherche，CSR)，成員除1名“法國大區委員會”(Association des régions de France)辦公室成員、2名國會議員外，其余均來自科技、經濟、創新等領域。委員會不再僅僅承擔咨詢功能，而是負責研究確定國家科技創新優先發展領域，制定有效支持措施，并對科技創新進程進行績效和有效性評價，進而強化政府決策功能[7]。

3.2優化資源配置

為了在創新主體之間實現更有效的資源整合和成果共享，加強企業科技創新能力，法國從整合創新主體入手，橫向在不同區域打造各具特色的“競爭極”(Ple de la Compétitivité)，建立“大學—科研機構共同體”(Communauté d’universités)；縱向以科研領域為基礎建立五個“優先領域研發聯盟”(Alliances thématiques)，形成立體的科技創新網絡，并以整合后的創新主體為主要資助對象，增強創新資源配置的統籌性和競爭性。

(1)整合創新主體，改變資源配置的指向性。“競爭極”旨在匯集各地區企業、科研機構和專業培訓機構等創新主體。法國政府在全國范圍確定了67個“競爭極”，既涵蓋了汽車、航空航天、核能等傳統優勢領域，也包括了微電子與通信、生物技術、納米科技等新興領域。2013年，法國在“科研與高等教育極”(Ple de Recherche et d’Enseignement Supérieur，PRES)基礎上將全國高校組成25個區域或區域間的“大學—科研機構共同體”[6]，實現集群內高等教育機構人力、物力、財力資源轉移與共享，共同參與國際學術競爭[8]。“優先領域研發聯盟”則立足于協調行業領域內的創新主體。2009年以來，“生命科學與健康研究聯盟”“能源研究協調聯盟”“環境研發聯盟”“數字科學與技術聯盟”“國家人文和社會科學研究聯盟”五個研發聯盟相繼成立。

隨著區域間、領域間科技創新共同體的建立，法國科技創新網絡逐漸形成，資源配置從指向單體轉而指向共同體，使科技創新產生合力，加強創新成果的轉化，提高創新績效。在“競爭極”發展過程中，政府分別于第一期和第二期各投入15億歐元予以支持[9]，對高等教育機構的管理模式、資助模式由原來與高校簽訂合同調整為與共同體簽訂合同。

科技創新共同體政策同時也構成了法國區域創新政策的重要部分。經過調整，中央及地方政府對科技創新共同體的資助要求其發展戰略與國家戰略、區域戰略相契合。這樣，使國家創新戰略的引領得以落實，并形成區域特色和相對優勢，增強國際范圍內的可見度和競爭優勢。科技創新共同體實際上成為了國家戰略和區域戰略之間、國家政策和區域政策之間的紐帶，國家通過對區域創新合作體的資助提高地區創新的積極性，通過對區域創新合作體的引導影響地區創新戰略。

(2)以重大計劃為基礎，增強資源配置的統籌性。2010年法國開始實施的“投資未來計劃”籌集資金總規模為350億歐元，是目前政府主要的科技創新資助渠道，在尖端研究中心建設、科研資助、企業扶持、醫療保健和生物技術、運輸業、城鎮建設、能源與循環經濟、數字經濟、就業與社會公正九個領域按比例分配資金。“投資總署”(Commissaire Général à l’Investissement，CGI)統籌計劃的規劃與實施，分別與ANR、OSEO等十個機構簽訂41個委托協議負責執行，支持重點科技創新領域發展、提高創新主體科技創新能力[10]，不同渠道的資助項目得以整合。

(3)加強項目資助力度，提高資源配置的競爭性。“國家科研署”主要任務就是對競爭性科研項目提供資助。評審過程主要由專家評估委員會(Comité d’évaluation)經過兩輪評議，競爭較為激烈，2013年7209個申請項目中僅1068個獲得資助。2014年，國家科研署對評審過程進行了改革。專家評審的兩輪程序保持不變，但增加同行評議，將之前的一階段評審變為兩階段評審。經過第一階段的同行評議，只有33.6%的有效申請項目進入第二階段專家評審[11]。

3.3營造創新環境

2012年11月，法國頒布《促進經濟增長、提高競爭力、增加就業的國家公約》(Pacte National pour la Croissance，la compétitivité et l’emploi)，著重突出企業的創新主體地位，為企業創新營造良好的環境[12]。

(1)減免企業稅收，鼓勵科研創新活動。“科研稅收信貸政策”(Crédit.Impt.Recherche.，CIR)是法國最為重要的科技創新財政政策，有力支持了法國科技創新。根據GECIR的統計，2012年法國共有15281家企業享受稅收減免，其中250人以下的企業13578家，占75.9%。但從稅收減免數額來看，250人以下的企業減免16.75億歐元，占減免總額53.33億歐元的31.4%。為了使稅收政策更多惠及中小企業，2013年實施的“創新稅收信貸政策”(Crédit.Impt.Innovation.，CII)允許中小企業創新項目經過認證后，開發人員和材料費用，工程轉包費用，專利、制圖費，固定資產折舊費等支出享受減稅。

(2)扶持企業起步，幫助中小企業融資。法國企業風險投資占GDP的比例高于歐洲平均水平，但主要集中在對成熟企業和已經獲得投資企業的后期投資，而種子投資和初創投資不足[13]。為此，“投資未來計劃”中設立了6億歐元的“國家起步基金”(Fonds national d’amor?age)來扶持中小企業應對初創階段資金不足的困難。

為了方便中小企業融資，法國2013年將“中小企業創新成長集團”(OSEO)、“信托局”(Caisse des Dépts et Consignations，CDC)和“戰略投資基金”(Fonds Stratégique d’Investissement，FSI)整合成立“公共投資銀行”(Banque Publique d’Investissement，Bpifrance)，為中小企業提供貸款和擔保。當年，為企業發放普通貸款37億歐元，發展貸款13億歐元，短期貸款40億歐元，風險擔保46億歐元[13]。另外，政府還決定額外提供3.5億歐元“公共擔保金”，為小型企業發放5億歐元短期貸款。成立“中小企業股票交易所”(EnterNext)，實施“中小企業股票儲蓄計劃”(PEA-PME)，將法國民眾的儲蓄更好地導向企業，尤其是中小企業籌資[14]。

(3)寬容創業失敗，鼓勵企業主持續成長。法國現行的《企業破產法》修訂于2006年，企業破產后，企業主將在國家銀行檔案里被打上“040”的字樣，幾乎不能在法國銀行里申請到貸款，很大程度上限制了具有操作實踐和失敗經驗的企業主再次投入創新創業，成為連續的企業家(Serial Entrepreneurs)[3]。根據Assises de l’entrepreneuriat 2013年的統計，在法國從企業破產到重新啟動的時間大約為9年，而在挪威、丹麥等北歐的一些國家，這一時間大約為1年。為了“解放”有創業經驗的“失敗者”，釋放創新創業潛力，法國2013年通過法令，取消了144000名左右中小企業主“040”的字樣，使他們能夠盡快開始新的事業。

(4)促進產學研合作，推動創新成果轉化。2010年以來，法國幾乎所有的科技創新改革措施都包含了促進公共機構與企業的合作，推動創新成果轉化的內容。“投資未來計劃”將其整合在“卡諾研究所”(Instituts Carnot，IC)、“國家技術轉讓增值基金”(Fonds National de Valorisation，FNV，由“技術轉移加速器項目”(Sociétés d’Accélération de Transfert de Technologie，SATT)和2013年設立的“熱點領域增值項目”(Consortiums de Valorisation Thématique，CVT)組合而成)、“技術研究院”(Instituts de recherche technologique，IRT)三個主要的項目中，形成科技成果轉化工具包[3](見表1)，合力推動創新成果轉化。

(5)幫助企業提升員工技能。法國立足于提高企業從業人員的整體素質和技能，與稅收政策相配合制定勞動者技能提升政策。建立國家職業、技能轉型預警、評估系統，在全國范圍內成立10個“國家職業轉型技能培訓平臺”。2013年6月通過的《促進就業穩定法》確定了設立“個人培訓時數賬戶”的原則，每個領薪職工每年可獲得20小時的培訓。2013年初實施“老少合同”(Contrat de Génération)，鼓勵老員工對新進員工進行傳幫帶，并對這類企業給予優惠的稅收政策。

(6)扶持企業參與海外競爭。2013年，法國開始實施出口信貸改革，為出口信貸提供再融資及外匯擔保、延長擔保期限以及建立直接公共融資機制。“法國企業國際發展局”(Ubifrance)為1000家中等規模企業和中小型企業提供個性化的出口扶持方案。實施“法國品牌計劃”(Marque France)，增強法國產品在海外的可見度，提升企業形象，增強影響力。

表1　法國“投資未來計劃”科技成果轉化工具包

資料來源：根據2014年“投資未來計劃”實施報告[15]整理。

3.4強化執行控制

(1)完善合同式管理。政府對高等教育機構的合同式管理始于1984年，MESR與150多個高等教育機構就機構目標與任務等內容簽訂多年期合同，政府針對合同執行情況進行評估[16]。2013年“大學—科研機構共同體”成立后，MESR只與重組后的30個左右共同體簽署多年“部—校合同”(Contrat de Site)。合同簽署前，MESR對共同體和所在區域的高等教育、科技創新等進行“綜合會診”。合同的內容也相應地拓展到項目、優先發展領域、國家政策下的區域和產業政策、科學共享路線、區域高教科研機構能力提升模式等方面，并且和“競爭極”“投資未來計劃”等重大科技創新政策對接，呼應國家及區域創新政策。

相比之下，政府對公共科研機構的合同式管理是法國的長期傳統。MESR和公共科研機構簽訂多年的“目標—績效合同”，確定機構優先發展領域、科研挑戰、合作戰略和機構評估等內容。機構董事會每年匯報合同執行情況，并允許根據需要對合同進行修改。合同期滿，由第三方進行評估，MESR也以詢問的方式與公共科研機構進行合同商議，對合同進行總結評價[6]。

(2)實施第三方評估。《高等教育和科研法》(2013)要求由公共資金全額或部分資助的科研活動，不論由公共機構還是由私人機構執行，均應進行評估。“科研與高等教育評估高級委員會”(Haut Conseil de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur，HCERES)作為獨立行政主體負責評估的具體實施，每年向政府提交評估報告，由政府提交議會。評估團隊包括社會人士和國際專家，評估標準考慮對科學文化發展的貢獻、社會公眾的參與、數據的采集和科學知識的進步。評估的過程和結果在符合保密規定和第三方保密合同的前提下向公眾公布。政府參考評估結果決定對科研機構的資金投入[17]。

(3)堅持依法治理。雖然法國第一部以科技創新為主題的法律《科研與技術發展導向和規劃法》(Loi d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France)在1982年才得以頒布，但是一直以來，涉及科技創新的各個重大事項都有法律作為保障。法國對科技創新活動實施依法治理主要體現在以下三個方面：

一是法律保障政府科技創新投入。《科研與技術發展導向和規劃法》(1982)規定到1985年，研發投入應占國民生產總值的2.5%，1985年調整至1989年底達到3%的目標。《科研規劃法》(2006)確定2005—2010年，科技創新投入在2004年的基礎上增加194億歐元。在立法保障下，政府不斷提高科技創新投入，2008年金融危機期間，大多數的OECD國家受到影響，研發支出增長普遍降低，日本為-8.6%，芬蘭為-2.9%，英國為-0.6%，德國為-0.4%，法國是少數幾個增長率增加的OECD國家(2008年為1.9%，2009年為3.5%)。

二是立法實施科技創新重大計劃和政策。《科研與技術發展導向和規劃法》(1982)規定，科研部長每年應以政府名義向議會提交財政法議案，描述科研目標實現的情況，并提出科學研究與技術發展愿景、困難、措施等。此后，“競爭極”“投資未來計劃”等法國諸多重大科技創新計劃和政策都以法律的形式確定下來，并保證財政的投入。

三是法律確定公共科研和高等教育機構的治理結構。公共機構的設立程序、治理結構和財務管理都以法律形式確定下來，規定公共科研機構的成立要經過咨詢科研和技術高級委員，通過法令的形式設立[18]，由董事會進行管理，成員必須包括由全體員工選舉產生的代表和產業、經濟界代表。科學和技術性質的公共機構要成立主要由全體員工選舉產生的代表組成的科學委員會和評估機構[19]，領導人的產生須經過公開選拔，由一個委員會確定，該委員會的組成和職責由機構的性質決定，成員由管理部門部長任命[17]。

4　法國政府創新治理能力建設的實踐啟示與建議

法國政府科技創新宏觀管理體制經歷了戴高樂時期的初建、蓬皮杜時期的停滯、德斯坦時期的恢復、密特朗時期的發展、希拉克時期的完善、薩科齊時期的重構，經歷過不少曲折。科技創新主管部門反復多次撤并，政府的戰略目標不明確，優先支持領域在科技和工業之間徘徊，組織方式游離于自上而下的集中創新(如戴高樂時代)和自下而上的自發創新(如蓬皮杜時代)，政府作用沒有得到持續有效地發揮。

從法國的歷史經驗教訓看，科技創新成果輝煌的時期恰恰是政府發揮了關鍵作用的時期。撇開政府的作用，企業和市場無法單獨肩負起科技強國的歷史使命。進入21世紀，以知識和科技為特征的創新型發展逐漸成為新型工業化道路的共識，面對科技創新治理體系的重構以及由此帶來的挑戰，法國積極探索政府在科技創新中發揮什么作用、如何發揮作用，著力加強科技創新治理能力建設。

4.1堅持發揮戰略引領的關鍵作用

法國政府曾經缺失對科技創新的戰略引領，錯失了科技發展的戰略機遇，教訓深刻。直至2009年“科技創新在法國社會和經濟的中心地位”的確立將公共科研、高等教育、產業等不同領域的發展納入國家軌道，將分散的力量匯聚為國家力量，科技創新重大計劃得以實施，創新主體得以整合，資源配置得以優化。

中國實施創新驅動發展戰略也需要強化國家層面的戰略引領。一是做好頂層設計。準確把握科技創新的自身規律，跟蹤科技動態和世界趨勢，對重大任務明確路線圖和時間表；二是進一步完善制度框架，創造公平良好的市場環境，形成多元主體參與、多種創新資源流動、開放的創新體系；三是以戰略引領布局地方科技創新。根據國家戰略和地方的特點優勢，形成地方間、區域間的科技創新組團，鼓勵差異化特色化發展，避免區域間的低層次競爭，培育在國際市場的比較優勢。

4.2進一步夯實創新立法保障基礎

雖然法國第一部科技法律出臺較晚，但是法治思想由來已久，深入人心。從法律體系看，法國完成了科技創新相關法律的法典化，形成了較為完整的體系，相關領域的法律有效銜接，不易出現法律之間相互抵觸的現象；從立法過程看，民眾廣泛參與討論，有的甚至由社會力量發起推動；從立法質量看，實施立法后果預判機制，要求政府提交眾議院或參議院辦公室的任何法案必須附加關于實施后果的預判報告，并向社會公布。

中國自1984年《專利法》頒布至今初步構建了科技創新法律體系，但還存在系統整合性較弱、配套立法不足、法律之間還存在沖突等問題。堅持依法治理，一是要進一步完善科技創新法律體系，梳理不同領域的法律，消除法律之間的藩籬，避免法律的碎片化，真正在法律層面實現科技創新對經濟、社會行為的規范，為創新驅動發展提供保障；二是要提高法律的可得性，通過信息手段讓使用者方便地獲得相關的法律條款；三是要進一步改善立法模式，加強立法民主，法律提案在更大范圍請民眾參與討論，實施后果事先預判，提高立法質量。

4.3加強對公共科研教育機構的章程式管理

公共科研教育機構的自治有助于排除行政不必要的干擾，提高科技創新的積極性，但過度自治又會造成創新主體各行其是，降低國家創新效率和效益，不利于科技創新成果轉化。法國政府注重在政府引領和機構自治之間尋求平衡，通過法律確定機構的治理結構，通過創新資源配置導向實現國家戰略，通過合同式管理明確創新目標，通過第三方評估判斷創新效果。

中國對公共科研教育機構更多地使用人事、財政等行政管理手段直接介入管理，將公共科研教育機構的領導人員簡單等同于政府官員。近年來雖然國家和地方都頒布法律，出臺政策鼓勵高校和科研機構的成果轉化，但政策的落實非常有限，效果還沒有顯現。隨著審計、巡視、問責力度的不斷加大，使公共科研教育機構的領導人員更加心存顧慮，束縛手腳，普遍存在不愿做、不敢做、等待觀望、但求無過的心理。要切實調動公共機構的科技創新積極性，需要吸收法國及國外好的經驗和做法，探索對公共科研機構的章程式管理的路徑和方法，將直接參與管理轉變為規范治理結構，將過程管理轉變為目標管理。同時也應該吸取國外的教訓，增強章程式管理、目標管理的靈活性，使科研機構的目標能夠緊隨國際科技發展的步伐及時進行調整。

4.4更加注重企業家的持續成長

企業是科技創新的主體，各國政府都通過稅收、財政、金融等手段支持企業發展，鼓勵企業創新。同時應該注意到，企業家是企業發展和參與創新的關鍵因素，創新驅動發展從某種意義上說是企業家驅動的發展。法國政府不僅意識到成功企業家對國家科技創新的貢獻，也逐漸意識到更大范圍的創業失敗者對國家科技創新的潛在價值，相關政策也正在從對破產企業的重新創業設置種種障礙向培養“連續的企業家”轉變。

當前中國倡導的大眾創業、萬眾創新，不僅要創造條件使成功的企業家持續成功，也同樣需要創造條件使創業失敗的企業家走向成功。一是要使用法律手段維護良好的知識產權、金融、市場秩序，為企業發展營造公平友好的市場環境；二是進一步優化行政流程，提高服務質量，減輕企業負擔，使企業輕裝上陣；三是要充分發揮第三方力量，建立信息平臺，疏通企業獲取資金和信息的渠道；四是要加大政府培訓投入，使創業者接受有效的創業培訓。

[1]European Commission.Erawatch Country Reports 2012:France[R].2012：7.

[2]夏奇峰.2010年法國創新政策及創新體系改革[J].全球科技經濟瞭望,2011,26(9):39.

[3]OECD.Examens de l’OCED des politiques d’innovation-France[R].2014:61.

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[5]MESR.National Research and Innovation Strategy[R].2009:3.

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[8]高迎爽.從集中到卓越:法國高等教育集群組織研究[J].清華大學教育研究,2012(1):63.

[9]劉湛.法國競爭力集群計劃研究[J].中國科技論壇,2009(12):134.

[10]Assemblée nationale de la France.Annexe au projet de loi de finances pour 2014,Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d’avenir[R].2014:20-21.

[11]ANR.Rapport d’activité[R].2014:12-17.

[12]Pacte National pour la Croissance，la compétitivité et l’emploi[R].2012:1-7.

[13]Bpifrance.Activité 2013[R].2014:9.

[14]MESR.Pacte national pour la croissance,la compétitivité et l’emploi[R].2012:17-18.

[15]Assemblée nationale de la France.Annexe au projet de loi de finances pour 2014,Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d’avenir[R].2013:44-51.

[16]Assemblée nationale de la France.Loi de l’enseignement supérieures[R].1984.

[17]Assemblée nationale de la France.Loi relative à l’enseignement supérieur et à la recherche[R].2013.

[18]Assemblée nationale de la France.Loi d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France[R].1982.

[19]Assemblée nationale de la France.Code de la Recherche[R].2013.

(責任編輯沈蓉)

Actions and Enlightenment of the French Government’s Ability Construction on Innovation Governance

Shi Cheng,Chen Qiang

(School of Economics and Management,Tongji University,Shanghai 200092,China)

Facing on the decline of national innovation ability,and on the profound changes of innovation governance system in the world,French government makes efforts on national innovation governance ability since 2009.This paper analyzes the fetters of scientific and technological innovation system in France,sorts out the French government’s actions on improving innovation governance ability,such as reinforce of national strategic guidance,integration of innovation stakeholders,optimization of resources allocation,creation of innovation environment,improvement of policy implementation,and so on,and finally sums up some enlightenment.

France；Government；Innovation governance ability

國家軟科學研究計劃重大招標項目“創新驅動發展國際比較研究”(2013GXS1D005),上海市科技發展基金軟科學研究重點項目“國內外政府創新管理發展趨勢及借鑒”(13692101800),上海市軟科學研究計劃重點項目“治理體系和治理能力現代化與政府科技管理研究”(14692100200)。

F204

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