城市公共交通一體化發展的現狀、問題及對策—以上海、杭州、溫州為例

盧經朝（浙江大學 能源工程學院，杭州 310007）

城市公共交通一體化發展的現狀、問題及對策—以上海、杭州、溫州為例

盧經朝（浙江大學 能源工程學院，杭州 310007）

大力發展城市公共交通，是解決城市交通擁堵問題非常重要的手段。通過對上海、杭州、溫州的城市公共交通的常規公交、軌道交通和公共自行車發展的現狀進行分析發現，存在城市之間公共交通發展水平不均衡、城市內部公共交通多樣化方式發展不平衡、城市公共交通低碳化方式發展動力缺乏的問題。為發展城市公共交通一體化，基于政府職能的視角提出采取經濟手段和行政手段干預、直接介入經營和以立法的形式進行政府規制的對策。

城市；公共交通；政府職能；公共服務

隨著中國城鎮化進程的持續，城市擴張，市民數量與私人轎車數量快速增長，城市交通越來越成為社會關注的焦點問題。城市公共交通服務是解決城市交通擁堵問題非常重要的手段。城市公共交通是為滿足居民日常出行需要而建立的社會公共交通服務，其空間位置處于城市及部分城鎮鄉村（如城鄉結合部的公交車始發站），具有公益性、大覆蓋的特點。公共汽車、電車、軌道交通、出租車、輪渡、公共自行車等交通方式組成了公共交通系統的物質部分，是城市重要的基礎設施，是關系國民生計的社會公益性事業。本文分析上海、杭州、溫州城市公共交通一體化發展的現狀和存在的問題，并基于政府職能的視角提出對策，以期為政府決策提供參考和借鑒。

一、城市公共交通一體化發展的現狀

1.常規公交

城市常規公交是指城市居民日常出行經常選擇乘坐的公共汽車，常見的有大巴、中巴等巴士。大約在20世紀8 0年代開始，伴隨著改革開放的歷程，公共汽車這一交通工具在我國各大城市快速發展。但由于各種原因，公共汽車在不同城市的發展水平不同。上海、杭州、溫州的常規公交發展水平主要指標見表1。3個城市的人口密度從高到低依次為溫州、杭州、上海，人口數與車輛數比值從高到低依次為溫州、杭州、上海，說明溫州人均常規公交資源配置水平比較低，上海人均常規公交資源配置水平最高。從穿越城區的時間看，溫州是最短的，這與溫州城區面積小直接相關。公共汽車在溫州市區運行1小時可以橫跨整個市區，而且溫州BRT一號線于2015年12月正式投入運營后，貫穿全城僅需半小時［1］。根據“一小時理論”，溫州僅靠公共汽車就能較好地解決市民出行的需要。因此，溫州市區對于軌道交通的需求并不十分迫切。對于杭州而言，如從浙江大學紫金港校區乘公共汽車直達杭州火車東站，全程通行通常超過1小時（已計算步行時間等），按照“一小時理論”，這不利于市民出行。

表1 上海、杭州、溫州的常規公交發展水平主要指標

2.軌道交通

從20世紀90年代開始，城市軌道交通在上海投入運營。由于建設和運營城市軌道交通成本高，技術難度較大，要求城市面積足夠大等綜合性因素，城市軌道交通在城市的發展步伐比較緩慢。上海、杭州、溫州的城市軌道交通發展水平指標見表2。上海軌道交通水平遠高于杭州，溫州軌道交通水平最低。造成這一現狀的原因除了客觀因素外，也有政府職能方面的因素。

表2 上海、杭州、溫州的城市軌道交通發展水平指標

上海作為國際化的大都市，其公共交通的順利運轉與上海發達的軌道交通系統有著很大的關系。與杭州軌道交通主要承擔中心城區一定區域的交通流轉不同，上海軌道交通網絡比較密集和完善。截至2014年7月22日，上海軌道交通全網運營線路總長567km（不含上海磁懸浮列車、金山鐵路，3、4號線共線段不重復計算），車站共計332座［2］。從出發地到目的地，步行時間基本上不超過20分鐘。上海軌道交通系統較好地滿足了市民日常的購物、學習、休閑游玩等活動的需求。

溫州軌道交通水平低下的主要原因是，城區面積和人口數量沒有達到急需建設的要求，與溫州的經濟發展水平和政府職能的缺失也有一定的相關；杭州城區已投入運營的1條地鐵線路主要用以緩解中心城區巨大的交通壓力，目前在建的有4條線路。假如借助地鐵的換乘，杭州的城市半徑以“一小時理論”進行估算，仍舊是合理的。筆者曾多次實地考察，由杭州火車東站出發，借用地鐵換乘，并借助公共交通的方式，在1小時內順利到達浙江大學紫金港校區。

3.公共自行車

城市公共自行車是個體交通向準公共交通轉化，是城市實施公交優先戰略、城市公共交通可持續發展戰略的重要措施之一。上海、杭州、溫州的城市公共自行車發展水平指標見表3。3個城市的公共自行車發展各具特色，但從營運車輛數與租借網點數比值看，杭州公共自行車發展水平優于上海和溫州，這與杭州啟動公共自行車項目早于上海和溫州有關。

近年來，上海市居民選擇公共自行車出行比例有所下降，人們選擇電瓶車等交通工具作短途出行增多。

杭州的公共自行車系統起步較溫州更早也更加完善，截至目前有2 000個租借網點［3］。由于公共自行車的出行半徑有限，其主要分布于住宅區與商業區。筆者由浙江大學紫金港校區騎行至西湖的過程中，沿途發現許多自行車租借網點，基本騎行3分鐘即可發現1個。

表3 上海、杭州、溫州的城市公共自行車發展水平指標

溫州的公共自行車網絡已初步成型，在市區的3個區均有較為完善的基礎設施建設與分布。據考察，公共自行車租借網點的合理、密集設置基本滿足了1～5km出行的需求，步行時間也比較短。

二、城市公共交通一體化發展存在的問題

1.城市之間公共交通發展水平不均衡

從公共交通綜合發展水平看，從高到低依次為上海、杭州、溫州。一是城市軌道交通發展水平不均衡，上海遙遙領先。由表1～表2可知，雖然上海城區面積是杭州的2.8倍和溫州的10倍，上海常住人口數是杭州的2.6倍和溫州的3.9倍，但即使把杭州和溫州在建的軌道線路數計算在內，上海軌道線路總數是杭州的2.6倍和溫州的13倍。二是城市常規公交的發展水平也是上海領先。由表1可知，溫州市區的人口密度最大，而車輛數與人口數的比值卻最小。這種發展態勢固然有其政治、文化和經濟的客觀原因，也有其一定的合理性，但從國家宏觀的公共交通發展戰略看，假如這種現象長期存在，顯然不利于國家公共交通的均衡發展和可持續發展，進而不利于國家整體的經濟發展和國民整體民生改善。

2.城市內部公共交通多樣化方式發展不平衡

據統計，上海軌道交通日均客運量占日均客運總量47%，常規公交日均客運量占日均客運總量38%［4］，而杭州常規公交日均客運量占日均客運總量70%［5］，溫州常規公交日均客運量占日均客運總量不足25%［6］。為適應5 00萬人以上城市人口交通出行規模，均力圖構建多模式、多層次的公共交通網絡體系，一般采用軌道交通和快速公交線路為骨干線路，常規公交為主體基礎，并輔助以補充的公共交通方式的城市公共交通系統模式［7］。按照此標準，杭州仍未達到多樣化的要求，溫州則是嚴重失調。上海公共自行車的發展與其他公共交通方式比較不但滯后，而且這一公共交通方式的發展還在衰退，說明沒有很好地挖掘和利用這一交通方式的優勢特點。杭州軌道交通發展與其他公共交通方式比較也略顯滯后，這與杭州作為一個省會城市和著名的旅游城市不相稱。溫州軌道交通發展遠遠滯后于常規公交和公共自行車的發展水平，軌道交通是建設現代化城市的基礎性工程，隨著國家城鎮化工程的推進和城市道路交通堵塞現象的日益嚴重，軌道交通發展的滯后在一定程度上會成為城市邁向現代化的瓶頸。

3.城市公共交通低碳化方式發展動力缺乏

根據全球能源發展態勢和我國生態環境的現狀，大力發展低碳化城市公共交通勢在必行。從上海、杭州、溫州3個城市公共自行車的發展態勢看，顯然嚴重缺乏動力機制。以世界公認的公共自行車發展經典城市法國里昂為例，每輛公共自行車每天租賃次數達5～6次［8］，由表3可計算出上海閔行區、杭州、溫州每輛公共自行車每天租賃次數只有3.2次、3.3次、4.2次，3個城市公共自行車日均租賃次數均顯著低于里昂，公共自行車使用率偏低。以杭州為例，杭州市民中出于低碳理念選擇公共自行車出行的比例僅16.5%［9］，這在一定程度上反映出我國城市公共交通低碳化發展任重而道遠。借鑒西方發達國家的經驗，在我國人口多、資源又相對貧乏的條件下，低碳化發展城市公共交通既責無旁貸，又不失為明智之舉。雖然3個城市均投入一定的財力和人力發展城市公共自行車事業，但從綜合投入（包括政府宣傳投入）的力度看仍遠遠不夠，這說明政府的意愿還不夠強烈，即政府沒有把公共自行車這一公共交通方式作為優先發展戰略來對待。

三、城市公共交通一體化發展的對策

1.采取經濟手段和行政手段干預

公共交通面向公眾和全社會，與公共部門有著非常密切的聯系。按照公共經濟學理論，外部效應分為正外部效應與負外部效應。假如城市之間和城市內部公共交通發展不均衡，堵塞了交通，導致城市運行效率下降，實際上就會造成城市的經濟損失，成本由社會承擔，于是產生負外部效應，此時市場失靈；反之，假如城市之間和城市內部公共交通發展合理均衡，就會體現出正外部效應，公共交通的資源投入可以讓城市運轉更加流暢，從而促進城市的經濟發展，但公共交通的投資者獲得這樣的收益往往不明顯，城市經濟發展沒有直接增加公共交通公司的收入（可以從側面影響收益，如更多人出行可以增加公共交通公司的收入）。如果讓市場進行調節，那么在公共交通方面所分配的資源就不足，造成了不經濟，即實際上如果在市場調控的基礎之上，增加投入才是有著正外部效應的資源配置。這就要求各級政府通過稅收實現外部效應內在化，如實現負外部效應內在化而征收的針對環境污染的“庇古稅”等矯正型稅收，使得外部效應內在化。而對于正外部效應，政府可以以發放補貼的形式進行校正，這樣相當于減少了成本或增加了產品的利潤（對于承擔公共服務項目的公司而言）［10］。因此，考慮公共交通發展水平的不均衡，中央政府應統籌安排，在政策制定層面向二三線城市傾斜，采取必要的經濟手段和行政手段進行干預。如對杭州、溫州的地方政府領導的工作考核指標中，明確列入城市公共交通發展水平指標，以促進這些城市向發達城市看齊。尤其像溫州這樣人口多、底子薄的城市，國家應加大投資力度，給予更多的鼓勵和優惠政策，如可以允許地方政府采取靈活多樣的手段和途徑對公共交通事業進行招商招標，投資融資，并且給予較大的優惠政策如稅收減免等，放開一部分公共交通建設的權利以引導社會資本，加速當地經濟的發展。

2.直接介入經營

公共服務由公共服務的專門行政機構、集團企業提供，私人資本在其中只是起著部分作用。我國的公共服務由國有企業也就是國有資本提供，實際上國有資本在運行的過程之中已得到政府部門的校正，如許多提供公共服務的企業實際上是虧損的。以上海地鐵為例，上海軌道交通線路基本處于虧損的運行狀態［1 1］，但在國家強制力與考慮正外部效應的情況之下，這樣的虧損經營實際上是“盈利”的。由于公共交通提供了非常大的正外部效應，導致整個社會得到了最大的收益，這在軌道交通公司的賬本上無法體現，但政府部門統計整個城市經濟發展時候就可以發現，這樣的正外部效應既帶來巨大的經濟收益又帶來良好的社會效益。這給杭州和溫州的地方政府在城市公共交通的發展規劃和具體實施上提供了合適的理論和經驗借鑒。杭州和溫州的地方政府可以直接介入經營，暫時不計局部的投入收益，優先發展城市公共交通。尤其像溫州這樣的城市，財政稅收相對不足，中央政府和省級政府在財政政策上應大力扶持地方政府優先發展公共交通，從而實現正外部效應帶來的“盈利”。

3.政府以立法的形式進行規制

對排放污染超標的汽車制定法律法規，規范其排放污染物的化學濃度上限；直接禁止排放某些污染物，對其進行檢測，對檢測不合格的按違法論處；通過立法的形式規定城市必須設立公共交通專用軌道，按照城市的人口數量和區域面積設立足夠的公共自行車站點和車輛數等，并且必須嚴格執法（增加罰款金額），違法必究，使全社會形成良好的公共交通優先發展和嚴格遵守公共交通法規的共識。政府規制由于動用了強制力與法律手段，效率高，效果明顯。但政府規制需要行政成本，由于占用了政府資源，采用政府規制應適度和謹慎，否則浪費政府資源，即出現資源配置的不經濟。

［1］BRT快速公交下月試運營［EB/OL］.（2015-10-17）［2016-01-25］.http://www.wzrb.com.cn/article657250show.html.

［2］上海軌道交通［EB/OL］.（2016-01-01）［2016-01-10］.http://baike.baidu.com/view/73673.htm？from_id=1273732&type=syn&fromtitle=上海地鐵&fr=aladdin.

［3］張艷，趙民.城市公共自行車系統的運作實踐分析與政策取向探討［J］.上海城市規劃，2014（6）:120.

［4］上海市交通委員會.2015年11月交通行業運營情況簡析［EB/OL］.（2015-12-25）［2016-01-10］.http://www.jt.sh.cn/export/infopub/xxgkml/ghjh/sctj/201511-00007.

［5］杭州公交大數據成“香餑餑”背后暗藏“黃金”［EB/OL］.（2015-08-31）［2016-01-10］.http://news.zj.com/detail/2015/08/31/1585939.html.

［6］溫州市綜合交通“十二五”規劃（2011—2015年）［EB/OL］.（2015-01-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-6661808815484.html.

［7］周家中.特大城市公共交通系統結構關鍵問題研究［D］.重慶:西南交通大學交通運輸與物流學院，2 0 1 4.

［8］朱瑋，何京洋，王德.法國公共自行車系統布局方法與實證研究—以巴黎和里昂為例［J］.國際城市規劃，2015（1）:65.

［9］鄔軼群，戴曉玲，孫君艷，等.低碳理念下的公共自行車系統效益研究—以杭州主城區實證調查為例［J］.城市發展研究，2 01 4（2）:3.

［10］馮波.公共經濟學視角下城市公共交通供給研究［D］.濟南:山東師范大學公共管理學院，2 01 4.

［11］交通方式的主要指標比較上海地鐵處于虧損［EB/OL］.（2014-05-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-3778091054644.html.

［責任編輯：賈李妍］

Integrated Development of Urban Public Transportation Based on Government Function： Present Situation， Problems and Solutions —Taking Shanghai， Hangzhou and Wenzhou for Example

LU Jingchao
（College of Energy Engineering， Zhejiang University， Hangzhou， 310007， China）

To make great efforts to develop urban public transportation is one of the vital means to solve the problem of traffic jam in urban areas.The study on the present development about the routine buses， rail transit and public free bikes reveals problems in public transportation such as the unbalanced development among the three cities， the unbalanced development in diverse modes within each city and inadequate driving power for low carbonization.It is maintained that one way out is the government supervision based on the government function.That is to enforce economic means and executive intervening， to directly interfere in business and formulate laws for the sake of the integrated development of urban public transportation.

City； Public transportation； Government function； Public service

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.033

U121

A

1671-4326（2016）03-0039-04

2016-01-30

盧經朝（1996—），男，浙江溫州人，浙江大學能源工程學院本科生.