以國土資源可持續利用促進科學發展

文/韓海青

以國土資源可持續利用促進科學發展

文/韓海青

韓海青國土資源戰略研究綜合課題組副組長、信息中心主任

國土資源是生存之基、發展之本，國土資源的可持續利用直接關系到國家經濟安全、糧食安全、生態安全和社會穩定，是經濟社會可持續發展的基礎。日前，國土資源部印發《國家可持續發展國土資源戰略綱要》（以下簡稱《綱要》），立足經濟社會發展全局，對未來15年～20年全國國土資源開發利用進行了全方位、寬視野的頂層設計。

《綱要》編制背景

上世紀70年代末以來，工業化、城鎮化的快速發展使資源約束成為我國經濟社會發展的首要約束。新增城鎮建設用地超過以往城鎮用地總面積的60%以上；多數能源和其他重要礦產資源消費量占世界總量的比重從5%增加到30%左右；單位GDP能耗、原材料消耗高于世界平均水平。

隨著我國工業化、城市化和農業現代化的持續推進，土地、礦產等資源的消費需求仍將保持強勁勢頭，預計我國資源需求高峰將在2025年～2030年出現。從國際上看，近年來發達國家礦產資源需求呈現下降趨勢，發展中國家的礦產資源需求尚未出現大幅增長勢頭，未來5年～10年仍將是我國利用國外資源的有利時期。面對國內外前所未有的新形勢、新問題，要重新把握國土資源在經濟社會發展中的定位，從戰略層面明確并規劃我國國土資源工作的發展方向，為全面建成小康社會提供更為堅實的資源保障。

為此，經國務院同意，2009年中國工程院、中國科學院、國務院發展研究中心和國土資源部，聯合組織開展《國家可持續發展國土資源戰略研究》。李克強副總理在國土資源戰略研究專家座談會上提出，國土資源在國家可持續發展中具有極端重要的基礎性地位，要集中各方面專家開展國土資源重大戰略問題研究。在本次座談會上成立了包括中農辦、發改委等31個部委辦組成的指導小組，組建了由包括13位院士在內的34名專家組成的國土資源戰略研究專家委員會，共有資源、經濟、產業、法律等方面的數百名專家參與了相關研究工作，形成了六大課題、47項專題，共計800萬字的研究成果。

在此基礎上，國土資源部又組織專家，進一步凝練戰略思想，明確重點目標，細化戰略措施，形成了《國家可持續發展國土資源戰略綱要》，并結合學習貫徹黨的十八大精神進行了完善提升，于2012年12月21日正式印發。

《國家可持續發展國土資源戰略綱要》明確提出要通過實行節約優先的資源科學保障戰略，到本世紀中葉基本實現“國土安全和諧、資源持續利用”的總體目標，促進經濟社會發展與資源利用相協調。

《綱要》的核心思想、其出發點和落腳點

《綱要》核心思想是通過實行節約優先的資源科學保障戰略，按照“充分挖潛、合理保障、協調開發、高效利用”的總體方針，構建“兩個體系、一個格局和一個機制”的戰略目標體系，到本世紀中葉基本實現“國土安全和諧、資源持續利用”的總體目標。

以“節約優先的資源科學保障戰略”作為國家資源戰略的總體方略。要通過供需雙向調節，促進資源開發利用與經濟社會發展相協調。緩解資源約束有兩個基本途徑：一是節約優先，大幅度提高資源開發利用效率；二是科學保障，保障經濟社會發展對資源的合理需求。落實節約優先的科學保障戰略，為經濟社會發展提供科學高效的資源保障，使國土資源管理成為促進經濟社會發展轉型升級和持續發展的關鍵抓手，成為生態文明建設與和諧社會建設的重要環節。

以節約優先、安全供應、雙向調節、協調開發、管理創新為戰略重點，促進國土資源開發利用管理實現戰略轉變。一是節約優先戰略，把節約資源作為轉變生產方式和生活方式的重要著力點，促進資源利用方式從粗放向集約轉變。二是安全供應戰略，統籌國內和國際兩種資源、兩個市場，提升資源保障能力。三是雙向調節戰略，統籌資源供應和需求，促進資源配置方式從“以需定供”向“供需調節”轉變。四是協調開發戰略，統籌資源開發與生態保護，構建高效和諧的國土空間開發新格局。五是管理創新戰略，堅持服務民生優先，構建國土資源保障和促進科學發展的新機制，促進資源管理理念和管理方式的轉變。

以“國土安全和諧，資源持續利用”作為國家資源戰略的總體目標。到本世紀中葉，基本實現“國土安全和諧，資源持續利用”的總體目標，構建“兩個體系、一個格局和一個機制”的戰略目標體系。即，建立科學、多元、安全的資源供應及保護體系，建立節約、高效、綠色的資源利用體系，形成安全、和諧、富有競爭力的國土空間開發格局，構建以市場配置為基礎的資源配置機制，資源利用效率達到國際先進水平，海洋、測繪和地質等工作進入世界強國之列，建設美麗中國，促進經濟社會可持續發展。

《綱要》重點任務和具體目標

《綱要》從土地資源、礦產資源、海洋資源、國土空間、測繪和地質調查五方面分別提出了重點任務，作為推進國土資源戰略實施的抓手和平臺。

一是切實保護和合理利用土地資源。按照“數量質量生態兼顧、增量存量流量并舉、資源資產資本并重、生產生活生態協調”的原則，強化土地利用總體規劃整體管控，實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地參與宏觀調控的能力，切實維護群眾土地合法權益，促進經濟社會發展與土地利用相協調。

二是全面提升礦產資源保障能力。按照“找礦增儲、高效利用、戰略接替、境外補充”的原則，統籌用好國內國際兩種資源、兩個市場，開源節流并重，全面實施地質找礦突破戰略行動，降低礦產資源消耗強度，實現高效利用。發展新興資源產業，實現戰略接替，建立重要礦產資源儲備體系。鼓勵企業在境外開展勘查，參與國際礦業競爭。

三是積極推進海洋資源開發利用。按照“全球視野、陸海統籌、遠近并舉、有序有度”的原則，統籌協調建設用海、基本用海和保護用海需求，合理開發利用各種海域資源，在確保海洋環境安全的前提下開發海洋油氣資源，綜合開發利用海洋生物資源、海水和可再生資源，保護海洋生態環境，維護國家海洋權益。

四是優化國土空間開發格局。按照“梯次推進、合理組織、協調發展、開拓空間”的原則，合理組織國土空間，調整生產空間，優化生活空間，改善生態空間，加強國土空間管制，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，健全完善防災減災體系，構建國土生態安全格局。

五是提高基礎測繪和地質調查能力。按照“陸海覆蓋、三維調查、綜合評價、實時監測”的原則，建設“智慧國土”，推進測繪現代化，開展地理國情監測，開展地質和資源綜合調查評價，強化基礎測繪和地質調查的基礎支撐地位，大力推進信息化建設，更好地為經濟社會發展服務。

《綱要》提出的措施

《綱要》提出了“構建一個新格局，建立三項創新性制度，健全四個體系，推進八大工程”的戰略措施體系。

“一個新格局”是指建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的國土資源工作格局。不斷改革完善現有管理制度體系，持續開創國土資源工作新局面。通過加強用地節地責任和考核，建立資源管理評估考核制度和任期資源利用審計制度，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制，使資源保護和節約成為全社會的共同意識和自覺行動。

“三項創新性制度”分別是總量與區域相結合的資源管控制度、資源供需雙向調節制度和差別化的資源供應制度。這三項制度互相支撐，共同服務于經濟發展方式轉變。一是總量與區域相結合的資源管控制度，堅持宏觀調控下的市場配置，實施總量和結構雙控制，“紅線”和“特殊區域”保護相結合，將資源保護落實到空間布局。比如，實行建設用地總量控制和城鄉邊界擴張管理，完善礦產資源儲量平衡管理制度，對稀缺煤種、稀土、鎢、銻等我國優勢礦產實行開采和出口總量控制等。二是資源供需雙向調節制度，以資源利用影響評價為抓手，以資源利用效率標準為核心，實施供需雙向調節，確保民生資源需求，提高資源利用效率。比如，對重大建設項目實行國土資源開發利用影響評價，加強資源開發利用的生態環境影響評價和社會風險評估，實行建設項目用地準入標準，修訂和實施限制禁止用地目錄，設置開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率標準。三是差別化的資源供應制度，綜合考慮經濟發展水平、資源承載能力、區域功能定位、產業結構調整和資源利用績效，在堅持統一、規范、嚴格的資源管理制度基礎上，以供應結構調整推動要素投入結構調整。比如，細化規定不同產業和不同功能區的用地標準，區分保障性住房和商品房用地，優先滿足國家確定的各地區重點產業用地需求，根據礦產資源供需形勢和開發利用條件對不同礦種采取差別化的限批政策，合理配置礦業權。

“四個體系”就是大力推進國土資源法制體系、集中統一高效的管理體系、國土資源財稅體系和科技創新體系的健全完善，有效提升資源管理水平。一是加快完善國土資源法律體系建設。制定構建符合我國國情的國土資源基本法，修訂《土地管理法》和《礦產資源法》，構建土地、礦產資源法律體系。修訂《測繪法》，健全海洋、測繪地理信息、地質調查等領域的法律法規。二是建立集中、高效、統一的資源管理體系。按照國土資源集中統一管理的原則，分類、分步穩妥推進資源管理綜合改革，推進城鄉土地和礦產資源統一管理，加快土地和礦產審批制度改革，規范國家資源性資產管理，改進執法和土地督察方式，加強綜合監管力度。三是制定完善鼓勵資源節約集約利用的財稅政策體系。建立激勵與約束并重的資源有償使用制度和生態環境補償機制，實行促進資源利用方式轉型的資源價格政策，建立健全鼓勵資源節約集約利用和保護的財政轉移支付制度，建立健全建設性補償、區域性補償、激勵性補償等多種方式的耕地保護補償機制。四是健全完善科技創新體系。把提高自主創新能力擺在資源科技工作的突出位置，以人才培養提高自主創新能力，突破資源利用重大關鍵技術，超前部署前沿技術和基礎研究，創造新的市場需求，培育新興產業，支撐經濟社會持續協調發展。

“八大工程”是指要重點實施國土資源調查評價工程、國土綜合整治工程、地質礦產保障工程、地質災害防治工程、海域海岸帶綜合整治工程、測繪地理信息現代化工程、陸海觀測衛星工程和國土資源信息化工程。以八項工程為抓手，著力突破瓶頸制約，提高資源產業核心競爭力，在保障發展、保護資源、維護權益、改善民生的關鍵領域下功夫。

如何做好《綱要》的實施工作

黨的十八大報告描繪了全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化建設，實現中華民族偉大復興的宏偉藍圖?！毒V要》在研究起草過程中著力貫徹黨的十八大精神，因此，《綱要》實施就是貫徹落實黨的十八大戰略思想的一項重要措施。

《綱要》立足于經濟社會發展全局，是對未來15年～20年全國國土資源開發利用進行的全方位、寬視野的頂層設計，強調國土資源工作要更好地服務經濟社會發展，特別是服務好新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的發展，建設資源節約型、環境友好型社會，走生態文明的發展之路，以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。這也是定名為《國家可持續發展國土資源戰略綱要》的原因。

《綱要》強調把優化國土空間開發格局作為建設生態文明的根本途徑，要加強國土規劃工作，合理組織國土空間，調整生產空間，優化生活空間，改善生態空間，推進區域協調發展。要堅持統籌資源開發與生態保護，加大國土綜合整治力度，構筑國土生態安全屏障，促進經濟社會與人口資源環境相協調。要積極推進海洋資源開發利用，維護國家海洋權益，實現陸海統籌。

《綱要》提出將實行資源節約優先作為轉變經濟發展方式的著力點，要通過實施節約優先戰略，轉變生產方式和生活方式，促進資源利用方式從粗放向集約轉變。要改變經濟增長過多依賴于物質消耗的局面，提高資源利用效率和配置效率，建立高效、協調、低耗、低碳的集約型發展模式，以較少的資源消耗實現經濟社會可持續發展。

《綱要》的實施需要方方面面的共同努力，需要以黨的十八大精神為統領，把綱要提出的戰略目標任務及政策措施深化落實，形成具體的制度供給，確保取得實效，為建設美麗中國、實現永續發展作出貢獻。（本刊記者/林鳳鳴整理）