從肯尼亞日非峰會看日本對非關系的調整

楊寶榮

肯尼亞日非峰會是近年來日本調整對非關系的集中體現。日本對非關系調整的核心是趕超近年來同中非關系競爭的落后局面，并最終贏得非洲國家在國際上對日本利益的支持。然而，由于日本隊非政策調整存在被動性、功利性和局限性等特點，從而制約了日非關系深化。

2016年8月27—28日在肯尼亞召開的第六屆“東京非洲發展國際會議”（TICAD-VI，簡稱肯尼亞峰會）是日本繼中國與非洲的中非合作論壇約翰內斯堡峰會后日本對非關系調整的重要舉措。日本對非合作的趕超戰略、政治化意圖反映了日本追求國家戰略目標和現實經濟利益的迫切性。

日本對非關系調整的意圖和策略

隨著中非關系的深化，一直處心積慮謀求世界大國地位的日本緊迫感空前。因此，多舉并用提升對非關系成為日本對非外交工作的重點。肯尼亞峰會表明，日本對非外交工作前所未有地急功近利。具體體現在以下幾個方面。

一是趕超意圖迫切，但不得不面對中非關系快速發展的現實。肯尼亞峰會前，日本宣布將“東京非洲發展國際會議”召開間隔時間由之前的五年改為三年，表明日本政府迫切希望加快對非合作進程，凸顯趕超意識。就中日對非合作關系而言，“東京非洲發展國際會議”自1993年創立以來，合作成效并不突出，日非關系已經嚴重滯后于中非關系。一方面，日非經濟合作規模同中非合作已不處于同一級別。在貿易領域，近年來日本對非貿易規模僅為中非貿易的九分之一，2015年日非貿易總額約為200.6億美元，而中非貿易額為1790.3億美元。在投資領域，日本對非投資存量102.6億美元，而中國在非各類投資存量已經超過1000億美元，共有3100多家中國企業在非洲地區投資經營。另一方面，中國對非合作理念認同度高。中國在促進非洲發展、提升其自主發展能力方面所做貢獻已成為國際共識。外交層面，同為發展中國家，中國所積極倡導的“命運共同體”“不干涉內政”“不附加條件合作”凸顯了中非關系的平等及主權尊重，備受非洲國家認同。產業合作領域，經歷多年的基礎設施合作，已經極大地改善了非洲的發展環境，得到包括非洲在內的世界廣泛認同。此外，針對非洲基礎設施落后但提升自主發展能力意愿較強的現實，中國還提出了與非洲發展水平和愿望高度契合的“三網一化”合作戰略。對此，很多非洲國家領導人公開強調認同中國發展經驗，希望積極深化中非合作。可見，無論出于同中國在非洲市場的競爭，還是出于地緣外交競爭，日本都迫切希望加快經濟合作節奏以趕超中非合作。

二是綁架國際對非合作議題，對非合作體現日本謀求實現“國家戰略”的新“策略”。促進世界上最不發達國家最為集中地區的發展是重要的全球議題。而實現國家正常化是二戰后日本政府的主要外交目標。長期以來，日本國家正常化的目標并沒有顯著進展。近年來，美國全球戰略重心東移，為日本提供了絕佳的歷史機會。即借助美國遏制中國需求，日本在釣魚島、南海問題等相關議題上積極造勢以綁架美國政策，實現國家正常化的“國家戰略”。肯尼亞峰會的一個重要現象是日本也試圖利用非洲國家的國際合作需求達到此目的。峰會期間，日本積極推動安理會改革和涉及中國南海問題的所謂“海洋航行自由”議題進入與非洲合作并不相關的討論，并試圖引導參會非洲國家認同日本在安理會改革和“南海仲裁”問題上的立場。峰會后日本單獨發布的宣言中綁架非洲與會國意志，宣稱日非就安理會改革、“南海仲裁”達成共識。具有諷刺意味的是，日本單方面發布的“峰會宣言”隨后遭到了肯尼亞政府的公開否定。肯尼亞政府在公開否認日本聲明并非日非峰會共識的基礎上，重申了支持安理會改革問題上的非盟“共同立場”及支持中國在南海問題上的立場。如果說重視非洲的發展是發達國家在積極履行國際義務的話，那么在峰會中公開將合作議題政治化并單獨發表利己“宣言”則凸顯了日本對非關系的狹隘與自私。

三是利用多邊平臺表現對非合作“道德高度”，尋求對非合作的國際認同“捷徑”。國際多邊組織是開展非洲發展國際合作議題的重要平臺。要實現“快速”提升對非合作影響力，取得多邊關注無疑是重要的捷徑。目前看，日本走“捷徑”意圖明顯。在非洲層面，日本重視利用非盟這一平臺打造對非合作亮點。由于非盟主張“開展廣泛的國際合作促進本地區社會經濟發展”并倡導提高非洲人權以促進發展，因此日本強調在“民主”、“良治”基礎上開展同非洲的廣泛經濟合作。日非峰會確定在肯尼亞召開后，非盟在其網站以“2016年：非洲人權年”欄目下大幅報道該次峰會將對非洲的發展及人權產生積極影響，由此可見日本走非盟認同捷徑頗具效果。在非洲以外的國際組織層面，由于日本的發達國家屬性，高調開展對非合作也得到了支持。2016年是全球“可持續發展2030議程”啟動年，也是非洲“2063議程”第一個十年計劃起始年。作為發達國家，日本主動將峰會設到非洲召開，有助于提升發達國家對非洲發展的關注度并促進非洲發展，由此得到聯合國、世行等關注非洲發展的國際多邊機構的支持。其突出表現是聯合國非洲問題特別顧問辦公室將日本的非洲發展計劃納入非盟、世行、聯合國開發署等機構對非業務的協調機制。盡管國際組織開展對非合作的成效備受質疑，但日本利用國際組織平臺開展對非合作凸顯了日本就日非合作的巨大造勢效應。

四是由“道義”外交向“功利”外交轉型，借力高訪和援助手段。長期以來，日本對非關系更多體現“發達國家”對欠發達國家的“道義”關注。這種定位很大程度上決定了“東京非洲發展國際會議”運行多年卻成效平平。隨著近年來日本在國際事務中對非需求的增加，高訪配套援助手段在拉攏非洲事務中的重要性日益突出。一方面，非洲重點國家備受日本高訪關注。歷史上日本在任首相訪非共四次，包括2001年森喜朗訪問南非、肯尼亞、尼日利亞三國，2006年小泉純一郎訪問埃塞俄比亞和加納，2014年安倍訪問莫桑比克、科特迪瓦和埃塞俄比亞，及本次安倍出席肯尼亞峰會。相比長期的冷落，短短十六年間四位首相訪非，且安倍任期內訪非兩次，不可謂不密集。而受訪國主要是地區大國或資源大國，且在非洲有著較強的影響力。獲取這些國家的認同，對于提升日本在國際事務中的影響力具有重要作用。此外，多數受訪國集中在東非地區，同近年來該地區一些國家被確認為新的資源國有密切關系，如莫桑比克成為非洲第六大天然氣儲備國，烏干達成為非洲第三大石油儲備國。在這些國家資源經濟的帶動下，東非已經成為非洲投資熱點地區。加強同這些國家的合作，可形成“以點帶面”的合作局面。另一方面，援助大幅傾斜重點國家。據經合組織數據，2006—2014年間，日本對非洲官方發展援助年均水平高于六千萬美元的國家主要集中在坦桑尼亞（年均1.82億美元）、埃塞俄比亞（0.88億美元）、肯尼亞（0.86億美元）、蘇丹（0.84億美元）、剛果（金）（0.76億美元）、莫桑比克（0.65億美元）、加納（0.61億美元）等國。除資源因素外，持續高增長、地區大國等特點也體現在這些國家身上。

日本對非關系調整的特點

其一，被動性。盡管日本積極開展對非合作，但從日本的“國家戰略”實現策略和國際利益結構來看，其對非關系仍具有很大的被動性。這主要體現在兩個方面。首先是政治層面的被動。一方面，對于日本提出的核心問題“安理會改革”，非洲國家不可能為蠅頭小利放棄非盟提出的聯合國“安理會改革”方案。特別是在中非合作為非洲國家擺脫長期同發達國家“有條件合作”的模式提供了新選項的背景下，要獲得非洲國家在國際政治議題上的支持，日本處于有求于人的地位。另一方面，在同中國的對非合作競爭中，日本處于被動地位。這不僅在于中國和非洲國家共同的歷史遭遇和發展中國家屬性，也同近年來日本右翼傾向嚴重導致的地區安全形勢緊張有關。對長期遭受不平等殖民關系影響的非洲國家而言，更多希望通過平等互利對外合作促進自身的發展，即“發展是最大的政治”，而不希望被動卷入地區外糾紛。因此，以合作為幌子尋求非洲國家達成對華不友好不符合非洲國家的利益。其次是經濟層面的被動。相比于中非合作的領先地位，日本的全球利益格局與對非洲合作需求存在脫節。從經貿角度分析，非洲并不是日本的重點關注區域。以2015年為例，日本對非出口總額占對外貿易的比重僅為1.4%，列全球各地區倒數第二；而日本從非洲地區的進口貿易僅占1.8%，列倒數第一。投資方面，到2015年，日本對非投資存量在各地區（亞洲、北美、拉美、加勒比地區、歐洲、）中排名（倒數第二）僅高于對中東地區的投資（約71.2億美元），且高度集中，其中對南非一國投資存量（約71.6億美元）就占比69.8%。因此，要在全非層面布局市場，日本還有著較長的路要走。

其二，功利性。首先，通過合作實現日本的全球政治目標。長期以來，對非關系并不是日本的外交重點。但2005年安理會改革日本所倡導的“四國集團”方案遭遇挫折后，日本認識到獲取非洲國家支持的重要性。由此，專門針對非洲的密集外交工作開始展開。除上文提到的高訪、援助外，日本還加大了在非使領館的設立。2006年日本提出未來十年在全球設立30個大使館的外交工作目標，并于當年在非落實3個。2005年日本在非使館24個，目前已經達到34個。其次，謀求現實的經濟利益。在日本政府的積極推動下，近年來日本對非投資增長較快。2006年，日本對非投資由之前長期在1—4億美元之間徘徊迅猛增加到8.99億美元，之后兩年仍保持了較快增長，并于2008年達到15.18億美元高峰。之后受金融危機影響，對非投資額有所下降，但2014年仍達15.1億美元。相應的，投資存量在2006年之后也保持了較快增長，并于2013年達到120.8億美元高峰，2015年為102.6億美元。從時間節點看，投資的增加同2005年日本政府確定重點開展對非外交的政策調整高度吻合。

其三，局限性。首先，“道德高度”備受質疑。對于長期遭受殖民經濟特點影響的非洲國家而言，日本積極倡導的“西方價值觀”并沒有市場。正如肯尼亞總統就日非峰會所述，希望日非合作可以促進非洲的經濟結構轉型、擴大就業和包容性增長。而這些目標單靠 “西方民主”是難以解決的。此外，日本近年來積極支持美國在全球的霸權行為，給非洲人民留下了深刻印象，也直接影響了日本的形象。其次，產業合作存在脫節。由于自身產業結構的特點，日本投資流出主要集中在高端制造業和服務業，對接非洲的低起點工業化合作很不現實。這可以解釋為何非洲國家雖然對開展日非合作表示歡迎，但又重視同中國在基礎設施建設、產業對接等領域的合作。再次，援助手段力不從心。日本國內政府負債率超過200%，要執行長期的發展援助力不從心。由此，日本政府在對非合作中大肆宣揚的援助也口惠而實不至。據經合組織公布數據，2006—2014年間，日本對非官方發展援助并沒有明顯提升。相反，2006—2008年卻有大幅下降，日對非官方發展援助占發展中國家的發展援助的比例由35.7%，下降到23%，援助額由25.9億美元減少到15.7億美元。2009—2014年間，該比例也僅維持在25%左右，援助金額年均水平為17.5億美元。此外，2006—2014年間，日本政府承諾對非官方發展援助的落實僅達到67.8%。因此，日本有意淡化長期執行的經合組織國家的對外援助政策，也開始強調合作的互利共贏。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所副研究員，非洲室副主任）

（責任編輯：魏銀萍）