突破中國海警刑事執法瓶頸問題的若干思考

◎ 楊　洋　廣東海警第二支隊

突破中國海警刑事執法瓶頸問題的若干思考

◎ 楊洋廣東海警第二支隊

享有刑事執法權對于中國海警進行海上維權和綜合執法是尤為重要的。中國海警正在整合之中，其刑事執法資格、執法程序及執法隊伍素質都是中國海警進行刑事執法所面臨的瓶頸性問題。今后應強力推進海警立法，加強海警執法隊伍培訓，建立起規范、完善的海警執法體系。

中國海警 刑事執法 立法

中國海警局自2013年7月掛牌成立至今三年有余。三年來，中國海警改善了四部門整合前“職能重疊、效率低下、維權不力”的海上維權執法舊模式，取得了一系列的成績，很大程度上維護了我國的海洋權益。然而，隨著海上刑事執法的深入開展，暴露出不少亟待解決的困難和問題，若不能有效解決，勢必會嚴重影響維權執法工作的正常實施和深入發展。

1.我國海警海上刑事執法存在問題

1.1刑事執法主體資格不明確

根據公安部2007年發布并施行的《公安機關海上執法工作規定》第七條，公安邊防海警履行職責時可以依法行使的職權，包括治安案件調查處理權、刑事案件偵查權、毗連區管制權和緊追權等。《海關法》第四條中規定：“國家在海關總署設立專門偵查走私犯罪的公安機構，配備專職緝私警察，負責對其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審。海關偵查走私犯罪公安機構履行偵查、拘留、執行逮捕、預審職責，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定辦理。”這兩項規定確保了原公安邊防海警和海關緝私警察刑事執法權來源的合法性和有效性，他們享有海上辦理特定刑事案件的執法主體資格。而我們在國務院辦公廳發布的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》中，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，國家海洋局網站公布其主要職責有：“負責組織擬定海洋維權執法的制度和措施，……管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛，處置海上突發事件?！眹液Ｑ缶謱υ擁椔氊煹拿鞔_，一方面彰顯了整合的力度和廣度，凸顯了國家從戰略高度重視海洋、維護海洋權益的決心和意志。另一方面，還似乎表明了中國海警機構擁有著相關刑事執法權，具有刑事執法主體資格。但是中國海警海上刑事執法權來源途徑并非是清晰完整的。

一是國務院辦公廳發布的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》（以下簡稱《規定》）不能成為中國海警機構取得海上綜合執法主體資格的依據。因為根據《立法法》的規定，只要涉及到犯罪和刑罰及訴訟制度只能制定法律。而此《規定》不屬于法律，也不屬于授權規定，只是一個規范性文件，所以以此《規定》成為中國海警取得海上刑事執法主體資格的依據有所牽強。

二是中國海警可以直接適用《公安機關海上執法工作規定》進行海上執法也是比較牽強的。根據《公安機關海上執法工作規定》第二條和第三條，其適用主體為公安邊防海警，主要包括沿海公安邊防總隊及其所屬的海警支隊、海警大隊，與當前的中國海警局在性質上存在較大區別。當前的中國海警局是一個全新的機構，從淵源說，是原四個部門整合的結果，以后還可能整合其他部門，但不能理解成是原來四個部門的機械組合或相加，中國海警在體制、身份、職責、事權等方面不同于原來四個部門的。同理，《海關法》中與原海上緝私警察相關的規定也將在中國海警這里得不到適用。既然如此，就需要明確中國海警到底能適用哪些法律。全國人大常委會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》以及國務院發布的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》并沒有解決這一問題。

三是依照《中華人民共和國刑事訴訟法》規定，立案權、偵查權、刑事強制權、武器警械使用權等刑事執法權的行使主體是偵查機關?！缎淌略V訟法》中的偵查機關主要包括公安機關、人民檢察院、國家安全機關、監獄、軍隊保衛部門等。中國海警局如若作為偵查機關而享有刑事執法權，其定位是承襲原公安邊防海警和海關緝私警察的“公安機關”的范疇，還是由法律另外創立一種獨立的警種作為偵查機關，這也都有待法律的進一步明確。

1.2缺少海警立法

我國目前海警進行海上刑事執法主要依據原來公安邊防海警的《公安機關海上執法工作規定》及海上緝私警察的《海關法》等，在法律層面沒有一部法律明確海警的性質和定位，職責和權限，也無法律規范調整海警開展海上維權執法活動，作為執法活動的重要法律依據。

1.3與實體法相配套的程序法不完善

中國海警成立以來，海上刑事執法是參考《公安機關辦理刑事案件程序規定》，但是，就執法環境而言，海上執法環境有著獨特性。譬如海域廣闊、海水流動性強，導致基本上沒有犯罪現場，給證據收集帶來了困難，更無法采取陸地上常見的交通管制、設卡盤問等措施，使犯罪分子輕易逃竄，海上犯罪難以控制和防范。現行的陸地執法程序不再適用于海上刑事執法。

1.4刑事執法人員綜合素質有待提高

中國海警重組以來，海警執法隊伍有原公安邊防海警部隊、農業部漁政、中國海監、海關緝私警察四類執法人員組成，統一上述人員全面行使海上執法權。在此之前，公安邊防海警部隊擁有海上刑事和行政執法權，漁政行使漁業行政執法，中國海監行使海洋管理與執法，海關緝私警察行使緝私權，這四類人員只具備某一方面的執法權限。與整合后的進行全面執法所需具備的綜合素質還有一定距離。海上刑事執法人員的素質不高，達不到專業的執法隊伍標準也是中國海警目前亟需解決的問題。

2.完善中國海警進行刑事執法應有的舉措

2.1明確海警刑事執法主體資格

中國海警現如今對于海上刑事執法主體資格并無合法且有效的解釋，究其原因，在于國務院出臺《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》，成立中國海警局時，并無進行立法，有悖“先制定法律后設立機關的”的通常機關設置程序。也與《法治政府實施綱要（2015-2020年）》中規定：“堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現立法和改革決策相統一、相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”不相符。目前有關海警的立法尚未出臺且不可能在短時間內頒布實施，而中國海警對于海上刑事執法擁有合法、有效依據，享有合法的刑事執法權迫切需要，目前，最有效、簡便的方法就是全國人大常委會通過決定即為《中國海警進行海上維權執法的若干規定》，其中，規定中國海警在辦理刑事案件時，按照《刑事訴訟法》的規定采取強制措施，進行偵查等辦理案件。

2.2開展海警立法，建立海警執法規范體系

中國海警是為應對海上復雜局勢、適應我國海洋強國戰略需要而生的海上重要執法力量，中國海警局成立后，中國海警體制、職責范圍都發生了重大變化，是一支具有警察屬性的武裝力量進行的綜合性執法，其涵蓋海上治安、緝私、海洋漁業執法、海洋資源保護、海域使用、海島保護等事項。其刑事執法權的取得根據《立法法》第七條的規定應當制定法律。而域外海洋國家通過政府立法保障海上執法力量順利開展執法活動已經成為普遍做法。美國的《海岸警衛隊法》、日本的《海上保安廳法》等都為中國制定《海警法》提供了良好借鑒。因此，我國應強力推進海警整合，盡快完成頂層設計，出臺一部適合中國海警海上維權執法的《中國海警法》，以期更順暢、高效的進行海上執法，維護海洋權益。

2.3加強海上執法人員的能力建設

中國海警從成立起就以“專業化、軍事化、國際化”為發展目標，其中，專業化最重要一點就是要求海警隊伍是一支專業化的海上執法隊伍。具備專業的執法知識、專業的執法能力及專業的執法分類是中國海警高效、順利執法的基礎，加強海上執法人員能力建設應注重以下幾個方面：一是嚴把執法人員入口關，執法人員必須具備專業的法學學科背景；二是加大執法人員培訓力度，開展海上刑事執法資格培訓與考核，考核通過者方可從事刑事執法活動；三是加強法制監督，保證執法程序的合法化。

[1]李佑標.關于中國海警海上綜合執法依據的法學思考[J].武警學院學報，2016，（3）：44-47.

[2]中共中央國務院印發《法治政府實施綱要（2015-2020年）》[R].中華人民共和國國務院公報，2016年1月.

[3]馮江峰.我國海警法律制度構建研究[J].中國水運（下半月），2015，（12）：61-63.