中國土壤修復(fù)與治理的投融資政策最新進展與展望

董戰(zhàn)峰，璩愛玉?，郝春旭，李紅祥，余曉文，Mark Halle

（1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.國際可持續(xù)發(fā)展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中國土壤修復(fù)與治理的投融資政策最新進展與展望

董戰(zhàn)峰1，璩愛玉1?，郝春旭1，李紅祥1，余曉文2，Mark Halle2

（1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.國際可持續(xù)發(fā)展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中國目前的土壤污染修復(fù)資金主要來源于政府財政性投資，融資渠道較為單一。《土壤污染防治行動計劃》實施后，如何滿足實現(xiàn)土壤污染修復(fù)與治理目標(biāo)的投資需求是一個迫切需要解決的問題，充分創(chuàng)新發(fā)揮市場力量，建立長效的融資政策機制是核心內(nèi)容。本文評估了中國土壤污染修復(fù)與治理投融資政策現(xiàn)狀，識別了投融資面臨的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)，提出了“十三五”時期中國土壤修復(fù)與治理的投融資機制建設(shè)的政策建議，為“十三五”時期中國土壤修復(fù)投融資模式創(chuàng)新提供管理技術(shù)支撐。

土壤修復(fù)；投融資政策；長效機制；評估；展望

引言

根據(jù)環(huán)境保護部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調(diào)查，中國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中，耕地點位超標(biāo)率為19.6%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)點位36.3%。與水、大氣污染治理相比，土壤污染治理的資金需求更大，加之因歷史原因遺留下來的土壤污染問題十分嚴(yán)重，所以無論是削減存量、控制增量，還是防范風(fēng)險實現(xiàn)安全利用等都需要大量投入。當(dāng)前中國污染土壤調(diào)查評估與治理修復(fù)工作的資金一般來自政府投入，以及可以商業(yè)化用途污染地塊的土地開發(fā)利用。“十二五”以來，土壤污染修復(fù)治理中央財政資金僅有300億元，盡管2016年中央財政預(yù)算新增土壤污染防治專項資金逾90億元，但與需求間仍存在較大差距。不僅資金來源有限且沒有長期保障，資金問題成為很多污染地塊再開發(fā)的主要障礙。盡管國務(wù)院新發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》（下簡稱《土十條》）主要針對土壤的安全利用，但從長遠(yuǎn)來看，土壤修復(fù)與治理的投資需求可能會達數(shù)十萬億元。“十三五”時期用于農(nóng)田和工業(yè)用地修復(fù)的資金規(guī)模巨大，除了需要公共財政加大投資外，充分發(fā)揮私營部門的積極性，吸引社會資本，創(chuàng)新建立有效的融資模式勢在必行。

2　中國土壤修復(fù)投融資政策現(xiàn)狀

2.1土壤污染防治相關(guān)立法

目前，中國沒有專門出臺針對土壤修復(fù)與治理投融資相關(guān)的立法，土壤污染防治法尚在制定進程之中，但中央出臺的一些土壤污染防治相關(guān)的法規(guī)文件中明確了對土壤修復(fù)與治理領(lǐng)域建立投融資機制的重要性，湖北等一些先行地區(qū)在地方立法中也對推進建立土壤修復(fù)治理投融資機制高度關(guān)注（表1）。國務(wù)院于2016年5月28日出臺的《土壤污染防治行動計劃》是中國中長期土壤污染防治的頂層設(shè)計，明確提出：“創(chuàng)新投融資模式，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發(fā)揮財政資金撬動功能，積極發(fā)展綠色金融，鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票”。這為土壤污染治理與修復(fù)投融資提供了法律保障。針對現(xiàn)有財政資金和礦企資源開發(fā)復(fù)墾保證金等資金渠道往往難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的需要這一困境。2016年7月1日，國土資源部、工信部、財政部、環(huán)境保護部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，明確提出：“各級地方財政要加大資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山等歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理提供必要支持”，積極推進社會資金投入，形成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與治理投資的多元化籌資渠道。總體上看，地方土壤污染防治法律法規(guī)建設(shè)進展較慢，福建、廣東、湖北等地進展相對較快，這些地方在其新出臺實施的土壤污染修復(fù)治理政策法規(guī)中也對創(chuàng)新建立有效的投融資機制予以了高度重視。如湖北省出臺的《湖北省土壤污染防治條例》，這是中國首部針對土壤污染防治的地方性法規(guī)，明確提出：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌財政資金投入、土地出讓收益、排污費等，建立土壤污染防治專項資金，完善財政資金和社會資金相結(jié)合的多元化資金投入與保障機制”，這為在湖北省開展土壤污染修復(fù)和治理投融資提供了法律保障。

表1　中國土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策進展

續(xù)表

2.2政策引導(dǎo)社會資本進入土壤污染修復(fù)與治理領(lǐng)域

除了在土壤污染防治相關(guān)政策法規(guī)中涉及到土壤污染修復(fù)與治理投融資的政策指引外，在各有關(guān)部門出臺的投融資政策、機制、體制等改革的政策文件中，對推進民間資本投融資予以規(guī)定，這在一定程度上可為土壤污染修復(fù)與治理投融資機制建設(shè)提供政策指導(dǎo)或支撐。國務(wù)院于2010年5月7日出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這是對民間投資發(fā)展的一份重要文件，首次允許民資進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，民間資本通過招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工程建設(shè)，允許民資興辦金融機構(gòu)，支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴股，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。中共中央、國務(wù)院于2016年7 月5日發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，是推進中國投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件，通過提高直接融資比重，拓寬直接融資渠道，使得企業(yè)投資效率更高、融資更快，成本更低，激發(fā)了企業(yè)和社會資本的投資積極性和能動性，這在一定程度上解決了中小企業(yè)在土壤污染治理與修復(fù)的投融資過程中出現(xiàn)的融資難、融資貴問題。

政府和社會資本合作（PPP）項目是投融資創(chuàng)新過程中推進的一種方式。自2014年以來，財政部、發(fā)改委連續(xù)密集出臺多份PPP文件，財政部推進實施兩批示范項目，開展PPP項目庫建設(shè)，財政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行等10家機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，大力推進PPP模式探索。在此背景下，北京、廣東、湖南、河南、安徽、浙江、江蘇、福建、湖北、河北、江西、山西、甘肅、遼寧、四川、云南、貴州、陜西、新疆，海南等地先后出臺了相應(yīng)的地方性規(guī)范性文件，在各省公布的PPP合作項目中，涉及垃圾處理、污水處理、環(huán)境綜合治理等領(lǐng)域，各省項目總投資額達幾百到幾千億元。這一系列配套政策措施出臺對地方探索土壤污染治理與修復(fù)PPP項目提供了很好的基礎(chǔ)和借鑒，不少社會資本通過PPP項目進入到土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)中。從地方實踐來看，形成穩(wěn)定的收益回報機制和現(xiàn)金流是建立有效 PPP融資模式的關(guān)鍵，也是土壤污染修復(fù)與治理領(lǐng)域創(chuàng)新運用PPP模式的關(guān)鍵所在。

2.3創(chuàng)新綠色金融政策機制支持土壤污染修復(fù)與治理

發(fā)展綠色金融正在成為全球共識。2015年9月21日，中國中央、國務(wù)院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次明確提出“要建立中國的綠色金融體系”。2016年9月2日，中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，提出了支持和鼓勵綠色投融資的一系列激勵措施，設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，激勵更多社會資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)，可以預(yù)見大力發(fā)展綠色金融將成為中國金融領(lǐng)域改革的重要趨勢，這對土壤污染修復(fù)與治理是重大利好。

綠色信貸是重要的綠色融資模式，近年來銀行業(yè)金融機構(gòu)以綠色信貸為抓手，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，積極支持節(jié)能減排和環(huán)境保護，取得了初步成效。2012年和2013年，銀監(jiān)會先后出臺的《綠色信貸指引》、《關(guān)于綠色信貸工作的意見》，兩份重要綠色信貸政策均明確提出信貸要大力積極支持綠色、循環(huán)和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而目前對于土壤污染治理與修復(fù)行業(yè)資金需求量較大情況下，充分發(fā)揮銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸共走在引導(dǎo)社會資金流向、配置資源方面的作用，將會加快推進土壤污染治理與修復(fù)行業(yè)的良性發(fā)展。

綠色證券是一項非常有潛力的綠色融資模式，綠色債券市場發(fā)展十分迅速。中國人民銀行于2015年12月22日發(fā)布的《關(guān)于發(fā)行綠色金融債券有關(guān)事宜的公告》，明確了中國金融機構(gòu)在國內(nèi)發(fā)行綠色金融債券需要具備的條件與遵循的流程。緊隨其后，銀行間債券市場推出了綠色金融債券。同年12月31日，國務(wù)院發(fā)展改革辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)綠色債券發(fā)行指引的通知》，重點支持土壤等突出環(huán)境問題治理項目發(fā)行綠色債券，為金融機構(gòu)支持土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)開辟了債務(wù)資本市場融資渠道。

中國自2007年國家環(huán)境保護總局、中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，浙江、湖南、廣東等地區(qū)先后開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點。特別是2013年環(huán)境保護部聯(lián)合保監(jiān)會先后發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》后，大部分省份都開展了環(huán)境污染責(zé)任保險試點工作。總體上看，目前各地環(huán)境污染責(zé)任保險試點行業(yè)并不完全一致，行業(yè)范圍非常廣泛，幾乎涉及所有的污染企業(yè)類別，但主要以涉重金屬、危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位、危險廢物的產(chǎn)生、收集及處置企業(yè)等環(huán)境風(fēng)險較高的企業(yè)為主。環(huán)境污染責(zé)任險試點取得了一定的成效，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年全國22個省份環(huán)境污染責(zé)任險投保費用7000萬元，承保金額55億元。土壤污染防控也是一些地方環(huán)境污染責(zé)任險探索的內(nèi)容，如何開發(fā)有效的環(huán)境責(zé)任險產(chǎn)品，創(chuàng)新利用保險工具推進融資和分散土壤污染防控風(fēng)險，是將來土壤污染修復(fù)治理領(lǐng)域的一個重要內(nèi)容。

3　中國土壤修復(fù)投融資實踐進展

中國土壤污染治理與修復(fù)處于試點示范階段。統(tǒng)計報告顯示，2013年各地啟動土壤修復(fù)試點項目總計42個，其中業(yè)主為政府的項目19個，其余23個業(yè)主為企業(yè)。這些項目中涉及資金總量億元以上的僅兩個，大多數(shù)項目為中小型規(guī)模。2015年，環(huán)境保護部在10個省份啟動土壤污染治理與修復(fù)試點示范項目，支持38個重金屬重點防控區(qū)域開展綜合防治示范。

3.1中國土壤修復(fù)市場尚處于起步發(fā)展階段

中國土壤修復(fù)市場尚處萌芽階段，據(jù)統(tǒng)計，中國約43.75%土壤修復(fù)項目規(guī)模較小，集中在5000萬以下；2億以上相對大規(guī)模項目比例僅占18.75%，與美國和歐洲分別已修復(fù)30283 處和80700處污染場地項目相比，中國已修復(fù)的場地數(shù)不超過200個。但土壤修復(fù)市場發(fā)展態(tài)勢良好，2015年，全國土壤修復(fù)合同簽約額達到21.28億元，比2014年的12.74億元增長67%；全國從事土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量增長至900家以上，在2014年約500家企業(yè)的基礎(chǔ)上翻了將近一番。

3.2地方積極探索市場化的土壤修復(fù)融資模式創(chuàng)新

2013年6月以來，湖南省累計發(fā)行湘江流域重金屬污染治理專項債券67億元。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2015年末，銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色信貸余額8.08萬億元；其中，21家主要銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色信貸余額達7.01萬億元，占其各項貸款余額的9.68%。2015年，中國農(nóng)業(yè)銀行在倫敦證券交易所發(fā)行總額為10億美元的綠色債券，主要用于清潔能源、生物發(fā)電、城鎮(zhèn)垃圾及污水處理等領(lǐng)域。新興土壤污染治理相關(guān)投融資政策探索在一定程度上減輕了政府負(fù)擔(dān)，緩解土壤修復(fù)的經(jīng)濟壓力。

3.3重金屬污染治理試點穩(wěn)步推進

2014年國家啟動重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理工作，先期在湖南省長株潭地區(qū)開展試點，中央財政安排專項資金對湖南省試點地區(qū)給予補助，支持耕地保護與質(zhì)量提升，通過加強耕地質(zhì)量建設(shè)和污染修復(fù)治理，實現(xiàn)重金屬污染耕地的稻米達標(biāo)生產(chǎn)。當(dāng)前，中國在規(guī)模化、連片治理土壤重金屬污染方面已有一些嘗試，如湖南長株潭地區(qū)、江西貴溪、廣西環(huán)江、湖北大冶等地。這些區(qū)域土壤重金屬污染修復(fù)治理過程中，在降低土壤重金屬生物有效活性（如降低米鎘含量）、減存土壤重金屬總量，探索有效投融資模式等方面取得一定成效。

3.4多種土壤污染修復(fù)投融資模式試點探索加快

基于中國土壤污染形勢及污染場地的特點，形成了諸如BOT、EPC、EMC、PPP等多種主體，不再為單一的政府的土壤污染修復(fù)投融資實踐探索。如PPP（政企合作）試點示范是當(dāng)前政府主要推廣的基建投融資開發(fā)方式，典型的有岳塘PPP試點示范；EMC 試點示范則是企業(yè)與排污者簽訂能源管理合同，為排污者提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能績效分享方式回收投資和獲得合理利潤，典型的如“新余EMC試點示范”。除PPP 試點示范與EMC 試點示范外，土壤污染專項治理債券也是未來在土地污染治理方面可以嘗試的選擇之一，如湘江治污，借債上馬。另外“修復(fù)+開發(fā)”模式也被廣泛運用于工業(yè)土壤修復(fù)市場，該模式是土壤修復(fù)企業(yè)與開發(fā)商聯(lián)合，作為一個整體同時承包污染場地的修復(fù)和開發(fā)，修復(fù)后土地在市場交易中增值部分作為土壤修復(fù)企業(yè)的收入，但在礦區(qū)土壤修復(fù)市場和耕地土壤修復(fù)市場應(yīng)用較少。

4　中國土壤修復(fù)投融資機制創(chuàng)新面臨的主要問題與展望

中國正在大力推動土壤修復(fù)投融資機制改革，各地區(qū)積極探索創(chuàng)新，積累了不少經(jīng)驗，取得了積極進展。隨著市場化經(jīng)濟體制的不斷完善，厘清各相關(guān)方責(zé)權(quán)邊界，由企業(yè)、開發(fā)商、政府共同承擔(dān)土壤污染治理是必然趨勢。然而，目前中國土壤污染修復(fù)治理的制度環(huán)境不具備，市場機制不到位，融資機制缺失，土壤修復(fù)項目投資回報率普遍偏低，無法有效調(diào)動和發(fā)揮社會資本力量進入土壤污染修復(fù)治理領(lǐng)域的積極性，土壤污染修復(fù)治理的產(chǎn)業(yè)化、市場化、專業(yè)化難以實現(xiàn)。土壤修復(fù)投融資還存在一些以下關(guān)鍵問題需要解決：①投融資規(guī)模相對較小，投資額遠(yuǎn)不能滿足土壤污染治理與污染場地修復(fù)的資金需求，融資效率也比較低；②投融資主體單一，主要依靠財政投入、金融機構(gòu)貸款及 BOT、PPP項目融資，外來資本和民間閑置資本較少，投融資渠道狹窄；③投融資主體責(zé)權(quán)不分明，沒有明晰政府、企業(yè)和個人之間的環(huán)境責(zé)任和事權(quán)沒有充分體現(xiàn)“污染者付費原則”和“使用者付費原則”，投入產(chǎn)出模式不清晰；④市場手段運用不足，投融資機制不健全；⑤法律法規(guī)體系不完善，缺乏配套的政策，投融資機制建設(shè)的制度環(huán)境不充分。

因此，為進一步推動中國土壤修復(fù)投融資，調(diào)動地方積極性，吸引社會資本，擴大有效投資，建議需要重點完善以下方面：①推進建立均衡有效的多元化投資主體結(jié)構(gòu)，改善土壤修復(fù)投融資結(jié)構(gòu)，合理劃分政府、企業(yè)和公眾在土壤修復(fù)投融資中的事權(quán)，發(fā)揮政府、金融機構(gòu)以及企業(yè)的積極性，形成土壤污染修復(fù)與治理的合力。在新修訂的《土壤污染防治法》中要明確充分創(chuàng)新市場手段，建立完善的土壤修復(fù)治理的投融資機制的要求，并加快修制有關(guān)法律法規(guī)落實；各級政府要積極制定有效的激勵政策，將金融機構(gòu)、企業(yè)和個人都納入到投資主體中來；推進按照“誰污染、 誰付費”的原則，落實企業(yè)土壤污染防治資金投入主體責(zé)任，針對新舊土壤污染的修復(fù)治理問題，探索建立不同的模式；②加大財政投入，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率；大力推進PPP、第三方治理等投融資模式創(chuàng)新，鼓勵地方建立專項土壤污染修復(fù)與治理環(huán)境基金，拓寬土壤修復(fù)投融資渠道，提高土壤修復(fù)投融資總量；③推進加快建立土壤污染與修復(fù)治理的綠色資本市場，完善土壤修復(fù)投融資的配套政策，鼓勵民間資本積極參與到環(huán)保融資的過程中；積極推進金融機構(gòu)的綠色金融創(chuàng)新，創(chuàng)新土壤修復(fù)投融資產(chǎn)品，通過發(fā)行政策性貸款和優(yōu)惠貸款、綠色債券、國債、股票等支持土壤修復(fù)與治理項目；④選擇土壤修復(fù)與治理工作前期基礎(chǔ)較好以及臺州、黃石等土壤修復(fù)治理先行區(qū)，推進地方土壤污染投融資模式試點，探索土壤修復(fù)治理的融資模式經(jīng)驗；研究制定地方土壤投融資方案編制技術(shù)指南，為地方探索設(shè)計土壤修復(fù)治理的投融資機制提供支撐。

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The Updated Progress and Prospects of the lnvestment and Financing Policies for Soil Remediation and Treatment in China

DONG Zhanfeng1，QU Aiyu1*，HAO Chunxu1，LI Hongxiang1，YU Xiaowen2，MARK Halle2
（1.Chinese Academy for Environmental Planning （CAEP），Beijing100012；2.International Institute for Sustainable Development（IISD），Manitoba，Canada R3B 0T4）

The current funds for soil contamination remediation mostly come from the singular source of government finance in China，how to address the problem of financing for soil contamination prevention and control has become the core issue in soil contamination remediation and treatment after the implementation of Action Plan Soil Pollution Prevention and Control.This paper analyzed the updated progress of financing policy for soil contamination remediation and treatment in China，identified the existing issues in financing soil contamination remediation and treatment，and proposed recommendations for establishment of the China's soil remediation financing mechanisms，aiming to provide technical supports to the soil remediation financing mode innovation during the 13th Five-Year period in China.

soil remediation； financing policy； long-term mechanism； assessment； prospects

X321

1674-6252（2016）05-0044-006

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.044

中國土壤修復(fù)與治理的融資模式研究項目，挪威政府資助項目。

董戰(zhàn)峰（1979—），男，副研究員，博士，副主任，主要從事環(huán)境戰(zhàn)略與規(guī)劃、環(huán)境政策、環(huán)境經(jīng)濟研究，E-mail：dongzf@caep.org.cn。

*責(zé)任作者：璩愛玉（1983—），女，博士，主要從事的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟政策等研究。